关于县级教育督导机构队伍建设的调研与思考

周生来 严时兴

        县级教育督导工作直接面对以学校为主的基层单位，具有工作任务重、对象广、情况复杂的特点，其成效如何与机构队伍建设情况有着很大的关联度。为了深入掌握县级教育督导机构队伍建设现状及其作用发挥情况，我们组织人员对怀化市13个县市区教育督导机构队伍建设情况进行了专题调研。通过深入调查和广泛交谈，基本摸清了县级教育督导机构设置、人员配备、条件保障、职能发挥等方面的情况，并由此引发了一些加强教育督导工作的思考。
        一、不能否认的重大成绩
        自1988年恢复教育督导制度以来，怀化市县级教育督导机构从无到有，督导力量从小到大，教育督导机构设置、队伍建设、条件改善、职能规范和作用发挥等方面取得了可喜成绩。
        1、督导机构日趋健全，基本条件得到保障。全市多数县级教育督导机构最初成立于上世纪九十年代初期，名称为“XX县市区教育委员会督导室”，均作为县级教育行政部门的一个内设股级机构。经过后来的几次党政机构改革，13个县（市、区）的教育督导机构逐步完善，名称更加规范，九十年代末期督导机构名称统一为“XX县市区人民政府教育督导室”，人员编制均为全额事业编制。新世纪以来，各地逐步明确了县级教育督导机构的级别。目前，有6个县（市、区）督导室主任为正科级，4个为副科级。2005年以来，麻阳县实行教育督导管理体制改革，2006年9月将教育督导室从教育局剥离出来，成立了人、财、物独立，直接隶属于县政府领导的正科级教育督导室；2008年4月又设立了党组。除麻阳县外，其他县市区政府教育督导室属于教育行政部门的内设机构。
        县级政府和教育行政部门注重改善督导室的办公条件，13个县级政府教育督导室办公场地基本够用，电话、电脑、打印机、传真机、档案柜等现代化办公设备基本具备，11个县市区督导室建立了督导网站。各县市区按每个乡镇0.3万元和0.2万元预算教育督导工作经费和奖励经费，2009年13个县市区共落实教育督导经费212万元。多数县市区教育督导工作开支则由教育局实报实销。麻阳县每年预算督导工作经费都在15万元以上，县财政给全县的督学、督导员每人每月发放100元工作津贴。
        2、督导队伍逐步壮大，督导力量不断增强。各县市区政府逐步配备了正、副主任督学，多数县将主任督学（正科级别）纳入教育局领导班子职数。多数县市区督导室人员都在3人以上，县级兼职督学聘任工作日益完善。目前13个县市区专职督导人员37人，县级兼职督学达153人。同时，各地还根据工作需要聘任了一定数量的乡镇、城区学校教育督导员。各县市区注重加强人员培养培训，督导队伍整体素质不断优化。
        3、督导职能日益规范，督导作用发挥较好。参照上级有关政策文件，各县市区制定了教育督导职责、工作规程等职能规范和工作要求，明确了县级教育督导的主要职责是统筹规划、组织实施本行政区域内的教育督导工作；对区域内贯彻执行教育法律、法规和履行教育职责的情况进行监督、检查；对区域内的教育工作进行评估考核；按照管理权限对学校及其他教育机构的办学情况进行监督、检查、评估、指导。各县（市、区）建立了对乡镇和县直相关部门教育工作督导评估制度，每年对乡镇及有关部门履行教育职责情况督导评估考核，多数县把考核结果作为乡镇和县直有关部门党政主要领导评优评先、提拔任用的参考依据，初步形成了年初有任务、年终有考核、结果有运用的教育督导评估机制。麻阳县构建了对乡镇、部门和村级教育工作督导评估考核奖惩机制，教育督政职能和督学作用得到较好发挥。各县市区级建立健全了教育工作目标管理考核和学校综合评估归口管理制度，相关评估和考核工作由教育督导部门组织实施，各有关部门配合。县级教育督导部门坚持督政与督学相结合，注重加强对被督导单位的考核、指导和纠正，较好地促进了县级教育工作科学发展。
        二、不容忽视的突出问题
随着教育事业的快速发展和人民群众对优质教育的迫切需求，县级教育督导工作面临着一些新的问题和困难。
        1、尴尬的角色地位与肩负的使命不相符。县级教育督导部门的主要职责是依法对乡镇和相关部门及学校贯彻执行教育法律法规和方针政策的情况进行行政监督。为此，督导部门必须具有一定的职权和较高的威信。但目前，县级教育督导机构管理体制不顺，教育督导权威不够，督导作用发挥受限。县级教育督导室虽已挂上人民政府的牌子，但实质上只相当于教育行政部门的一个股室，而被监督对象乡镇和相关部门是与教育行政部门平行的正科级机构。教育督导变成了下级监督上级、内部机构监督主管部门，其监督效果可想而知。督导评估结束后，对督导部门指出的问题重视不重视、整改不整改、落实不落实，基本上取决于被督导单位。加之部分县市区党委政府对教育督导工作不重视，教育工作的考核结果不能真正成为考核领导干部政绩的重要内容和表彰奖励或责任追究的重要依据，更是影响了教育督导监督作用的有效发挥。另外，1991年颁布的《教育督导暂行规定》是由国家教育部门发布的，教育督导法律依据不足。教育督导机构独立性差、行政级别低、权力来源缺乏法律依据等使县级教育督导部门陷于了有职有责却无权无威的尴尬境地。
        2、单薄的督导力量与繁重的任务不匹配。县级教育督导部门直接面对着辖区内所有的乡镇、多数部门和全部学校，工作任务线长面广量大，艰巨的督导任务需要一支数量充足、素质优良的督导队伍来担负。但对照这个要求，目前13个县市区的教育督导队伍的数量与质量存在较大差距。一是人员数量不足。13个县市区共有300个乡镇2400所学校，但总共只有76名专职督学和督导室工作人员，平均每名督导人员要负责4个乡镇、34所学校（兼职督学一般只能参加重大督导评估活动）。而一些大县的人手更是紧张，如辰溪县有30个乡镇、200多所学校，现只有3名督导人员，经常由于人力不够，不得不临时从有关股室抽调人员配合工作。二是督导队伍不稳定。芷江、鹤城、辰溪等县区督导室经常只有1到2人，长期从学校借用人员。一些县市区的主任督学为正科级，主任督学变换频繁，成为解决干部级别的岗位。三是督导人员结构很不合理。76名督导人员中，45岁以下的只有23人，35岁以下只有6人，有5个县的督导人员全部在40岁以上，其中溆浦县10名督导人员全部为50岁以上；76人中只有5人是学教育教学管理专业的，少数专职督学从来没有从事过教育教学工作。四是业务素质缺乏保障。一些地方把教育督导部门当作“养老机构” 或安置闲散人员的地方，不少主任督学或副主任督学来自即将退居二线的行政机构负责人，教育教学管理经验十分欠缺。专职人员和兼职人员没有聘请标准，素质参差不齐。除了每年召开1至2次督导评估会议组织督导人员进行短期集中学习外，专项的业务培训活动开展较少。
        3、滞后的管理机制与自身建设的迫切需要不适应。督导工作具有很强的专业性、评价性和导向性，这些特点决定了督导人性必须具备较高的专业水平。但当前，县级教育督导部门管理机制滞后，与建设一支结构合理、数量充足、素质较高的专业化队伍不相适应。一是选拔任用机制不完善。专职督学没有统一的任用标准，督导室人员没有相应的任职资格要求，进入督导队伍缺少必要的门槛。二是培养培训机制不科学。多数县市区每年以会代训，扎实有效地督导培训活动开展较少，督导人员多以自学为主，对教育政策法规的掌握不够全面、系统和深入。三是考核奖惩机制不健全。在日常管理上，没有充分考虑督导工作阶段性、集中性等特点，将督导人员与其他工作人员不加区别地进行管理。在具体的督导活动中，对督导人员工作的责任心、准确度和实效性缺少必要的考核评估，不能有效地激发督导人员的积极性和创新意识。
        三、对策与建议
        1、提高认识，注重督导工作的法定性。教育督导属于监督范畴，必须依法进行，依法监督。要高度重视教育督导法规建设，解决“有法可依”的问题。《教育法》规定的“国家实行教育督导制度……”、《义务教育法》规定的“人民政府教育督导机构对义务教育工作……进行督导……”以及《湖南省教育督导条例》虽然为教育督导提供了法理基础，但规定过于笼统，法律权威不够，规范性不强，不利于基层实际操作。因此，要尽快出台《国家教育督导法》及其配套实施细则，进一步明确教育督导的法律地位，对县级教育督导职责划分、机构设置、人员性质和配备提出明确要求，确保督导工作有法可依，规范操作。
        2、深化改革，增强督导机构的独立性。综观我国近年来教育督导实践和西方发达国家教育督导机构管理经验，独立或相对独立设置的教育督导机构更有利于教育督导职能的发挥。独立设置的教育督导机构更能体现督导工作的法律权威，能更有效地发挥督导工作的监督职能，提高督导工作的行政监督效率。要改革教育督导机构现有的管理体制，改变目前下级监督上级、内部机构监督主管部门的现状。近年来，湖南麻阳、耒阳和江苏无锡等地积极推进教育督导机构改革，将督导室由教育行政部门的内设机构升格为与教育局并列的政府部门，或者与教育行政部门合署办公的政府派出机构，以督导机构的相对独立较好地保证了教育督导的地位、权威和督政、督学职能的正常行使和有效落实。
        3、健全机制，提升督导队伍的专业性。教育督导工作业务性很强，专业要求较高，应当按照“数量充足、结构合理、管理规范、充满活力”的要求建设一支精干的专业化督导队伍。一要健全准入机制。建立科学合理、统一规范的督学任职标准和条件，设置必要的进入门槛。转变现有的督学任命方式，变单位推荐为公开招聘，严格任职资格审查制度，从源头上把好人员素质关。二要健全管理机制。实行专兼职督学分类管理，实现专职督学的专业化、职业化。建立督学任期目标责任制、日常工作跟踪管理考核制、工作实绩考核奖惩制等激励机制。完善培训机制，推行督学持证上岗。三要健全退出机制。要建立督学试用期制，聘任的督学在任职期内不能完成任务或履职不力的，可以退还原单位。建立督学淘汰制，通过考勤、考核和业务测评，对没有达到基本任职要求的，应及时淘汰或交流岗位，保持督导队伍的活力。