株洲教育督导2010年第4期
第4期
株洲市人民政府教育督导室编 2010年4月2日
赴山东省、河北省学习考察报告
市政府教育督导室 姜衡松 张正发
一、山东省潍坊市建立督学责任区制度情况
山东省潍坊市地处山东半岛中部，辖12个县市区、4个市属开发区，面积1.58万平方公里，人口860多万。现有各级各类学校1800多所，在校生130多万人。潍坊市教育局是全国精神文明建设先进单位， “山东省人民满意的公务员集体”，全国首届教育改革创新奖获得者之一。该市的教育惠民服务、家庭教育、素质教育、中考改革等方面的改革和探索，先后12次在中央电视台《新闻联播》、《今日观察》等栏目播出，在教育领域产生较大影响。
近几年来，该市政府和教育行政部门高度重视教育督导工作，在着力抓好市对县教育综合督导的同时，强化对基层学校的随访式、经常性督导，建立了市县两级督学责任区，成立了教育督导巡视团，构建起了“政府主导、社会参与、随访督查、责任追究”的督导长效机制，保证了学校依法规范办学，促进了教育事业的持续、均衡发展。
（一）潍坊市督学责任区制度在探索中不断完善。
2002年始，该市制定出台的《潍坊市教育局关于规范市区初中小学教育教学行为的意见》中明确规定：“在市区学校建立督学责任区制度，聘请专、兼职督学，划定责任区，明确职务职责，加强对责任区内学校办学行为的随访督导。”这期间，督学责任区制度只在市区的初中、小学实施，督学的主要职责是规范学校办学行为。这是建立督学责任区制度的第一个阶段。2006年，制定印发了《关于建立潍坊市教育督导责任区制度的通知》，在全市推行督学责任区制度，并构建了市、县两级督学责任区，把全市全部的普通高中、初中、小学纳入责任区的管理，督学的主要职责仍然是规范学校办学行为。这是建立督学责任区制度的第二个阶段。这两个阶段，督学责任区建立的根本目的是规范学校办学行为，监督学校按照国家的教育法律法规和方针政策办学。
2009年7月，潍坊市人民政府办公室印发了《关于建立督学责任区制度的意见》，由政府从转变教育行政职能的角度来推动督学责任区制度建设，责任区督学的职能由过去单纯的规范办学行为，扩展到对学校管理和教育教学工作的全面指导；学校范围由过去的普通中小学，扩展到普通中小学、中等职业学校和教育培训机构；督学责任区制度的落实由督导室等个别科室的职责，扩展的教育局的全部科室和单位的共同责任。这是建立督学责任区制度的第三个阶段。
督学责任区制度在潍坊已有八年的历史。期间，经过不断地探索，这项制度日趋完善，已成为潍坊市市县两级教育行政部门转变职能、深化服务的重要平台。
（二）建立了加强全程监管、完善教育公共服务体系的长效机制。
1.确立了督学责任区制度的基本目标：将全市所有中等及中等以下各级各类学校，划分为若干个督学责任区，每个督学责任区通过对学校管理和教学工作开展经常性的随访督导，确保让每一所学校和教育机构都能共享公共管理和服务资源，使不规范的办学行为得到及时有效的纠正和改进，从而实现对所有学校管理和教学工作的全面监控。全市设立市、县两级督学责任区，分别由同级教育行政部门负责管理。
2、组建了督学责任区督学的基本队伍：全市共建立市级责任区12个，市级督学57名；县级责任区145个，县级督学519名。督导责任区实行目标责任制，纳入项目管理。各督学责任区由市、县两级督学组成团队，市教育局指定一名市级督学作为各督学责任区第一责任人，每县市区由一名市级督学的局领导对辖区负总责，并根据实际情况聘请若干市级或县级督学，责任直接到校，实行无缝隙覆盖。
3、明确了督学责任区督学的基本职责：市督学负责市区高中阶段学校和市教育局直属学校,同时对县级督学责任区制度建设工作进行监督、指导。各县级督学责任区重点负责辖区内所有学校、幼儿园及教育培训机构。
对学校贯彻落实教育法律法规和政策情况进行监督，促进学校依法规范办学行为；对学校教育教学工作进行指导，督促学校全面提高教育教学质量；对学校安全管理工作进行检查指导，确保学校安全稳定；发现、推广、引进先进管理和教育教学经验做法，提高学校办学水平；对学校教育教学和管理工作中存在的、带有倾向性的问题及重点、难点问题进行调查研究，向政府及教育行政主管部门提出改进意见和建议。市县两级督学具体承担对责任区学校的督导责任。
4. 规范了督学责任区督学的运行方式。责任区督学开展督导活动原则上至少两名以上督学同时参加。开展工作的方式包括明查暗访、推门听课、列席会议、座谈问卷、查阅资料、校园巡视等。责任区学校的市级责任区督学及县级责任区督学，原则上要每周至少到一所责任区学校督导一次，每次在一所学校的工作时间不少于半个工作日，每学期对责任区所有学校至少督导一次。县市区的市级责任区督学，每月至少到所负责的县市区督导一次，期间要对县级督学责任区制度的建设及运行情况进行督导，并分别到农村和城区的各类学校（高中阶段学校、初中、小学、幼儿园及其他教育培训机构各一所）督导一次，每次在一个县市区的工作时间不少于一个工作日。责任区督学在督导过程中发现的问题，能现场解决的现场解决，不能解决的提出处理意见，报政府教育督导部门进行处理。责任区督学每次到督学责任区开展工作，都要填写责任区督学工作纪实表，撰写一篇督导报告，纪实表和报告每月一次交同级政府教育督导部门备案，作为对责任区督学和责任区学校工作考核的重要依据。
5、规定了督学责任区督学的基本职权。公示权。建立督学责任区公示牌制度。各学校把市、县两级责任区督学的姓名及联系电话等情况，以“责任区督学公示牌”的方式，在学校校务公开栏或其他醒目位置予以公布，畅通监督投诉渠道，公开接受社会监督。约谈权。建立责任区督学约谈制度。对存在问题较多或相关问题解决不得力的县市区，市级责任区督学可以直接约谈其教育行政部门负责人。限期整改权。建立责令限期整改制度。督导过程中发现学校存在严重违规行为的；责任区督学要下达“教育督导整改通知书”，并督促学校限期整改落实到位。优先推荐权和“一票否决”权。建立评优表彰优先推荐和“一票否决”制度。在各类教育先进集体评选表彰过程中，责任区督学推荐的先进典型具有推荐优先权，责任区督学不予认可的可建议实行“一票否决”。
6、健全了督学责任区督学的考核机制。重点考核责任区督学在责任区学校督导的工作量、责任区学校管理水平和办学质量的提高情况、学校安全工作和办学行为的落实情况、责任区学校对责任区督学的评价情况、学生家长和社会对学校的评价情况等。对工作成绩突出的责任区督学定期进行表彰奖励；对工作落实不到位、违反有关规定的责任区督学，按照《山东省教育督导条例》及其他有关规定进行处理。
（三）组建了教育督导巡视团，构建了快速查办机制。
督学责任区制度建立后，对基层和学校办学行为的各类投诉，为保证评估结果的客观公正。他们引入市场机制，借助第三方督导，建立起了教育投诉事项的快速查办机制和学校评估的社会参与机制。通过扶持部分已离职的教育专家、督导专家、学校校长、教研人员等组建了“潍坊教育督导巡视团”。实行市场化运作，市教育局以“购买服务”的方式，将学校违规办学行为的调查权、监督权和部分学校评估项目交给督导巡视团。根据他们查处纠正违规办学的数量和解决热点难点问题以及开展学校评估工作的情况，提供经费补助和奖励。
二、河北省唐山市推进义务教育均衡发展情况
唐山地处环渤海中心地带，现辖两市、六县、六区、六个开发区(园区、工业区、管理区)，总面积l3472平方公里，总人口729万，是全国较大城市和省域中心城市。2008年全市地区生产总值达到3561亿元，跻身中国城市“GDP3000亿元俱乐部”，在全国城市排名中名列第l9位；年财政收入达405．8亿元，是河北省第一经济强市。
唐山市拥有各级各类学校(幼儿园)2142所，在校生(幼儿)120万人。在基础教育方面，全市拥有小学、初中和高中学校1653所(小学l273所，初中298所，高中82所)，在校生79万人。2008年，全市学前三年入园率、小学入学率、初中巩固率和高中阶段毛入学率分别达93．8％、100％、98．4％和 90％以上。在职业教育方面，全市拥有中等职业学校90所，在校生达l0．6万人。在高等教育方面，全市拥有普通高等院校9所，其中本科高等院校4所；在校生9．1万人，每年为社会培养大学毕业生2．5万人。
（一）坚持政府统筹，切实将义务教育均衡发展纳入规范化、制度化轨道。
唐山市从2006年开始，在基本普及十五年基础教育的基础上，按照国家和省提出的要求，注重把推进义务教育的均衡发展作为教育工作的重中之重，积极探索义务教育的均衡发展新思路、新举措。突出抓好“三个到位”。一是规划到位。经过广泛调研、充分论证，先后出台了《唐山市实施布局调整优化教育资源的规划》、《唐山市学区一体化建设的意见》和《关于进一步推进义务教育均衡发展的实施意见》等相关规划和文件规定；从2008年开始，又着手制定《唐山教育改革与发展(2008--2020年)规划》，进一步明确城乡之间、校际之间义务教育均衡发展的总体思路、目标和措施。二是政策到位。在资金方面，生均公用经费执行省定最高标准，全市小学生均达到638元，初中857元；尤其是在布局调整和陈旧校舍改造过程中，在全额落实中央和省配套资金的基础上，市级财政安排专项资金，通过以奖代补等形式支持偏远山区和薄弱校建设。在教师队伍建设方面，出台了《唐山市中小学骨干教师管理办法》、《关于新进中小学教师到农村支教的意见》等一系列政策文件，促进了优秀教师资源向农村和薄弱校有序流动。三是督导到位。建立了“横到边、纵到底”的教育督导网络，进一步完善对县级政府教育发展的督导评估机制，评估结果纳入当地主要领导政绩考核体系。市县人大、政协对全市义务教育的经费保障、师资队伍建设情况每年至少分别组织一次专题督导调研，保证了义务教育均衡发展各项政策的落实。
（二）实施优势扩张，推进城市义务教育公平发展。
近年来，“择校”、“办重点班”等现象曾直接影响着城市中心区义务教育均衡发展和教育公平。针对这些问题，唐山市积极探索推行了扩大城市优质教育资源的“四种模式”。一是联盟校模式。充分发挥“名校”拉动效应，将一所“名校”与区片内相对薄弱学校结成“传帮带对子校”，组成相互对应、紧密联系的联合办学模式，实施统一管理制度和管理模式，实现教育资源共享。近三年来，全市有400多所义务教育学校实施“结对子”，实现了共同发展。二是兼并校模式。三年来，全市已有城区95所相对薄弱中小学校由“名校”兼并，实施“同一法人、统一管理、师资统一调配”，实现了城市义务教育资源的优化。三是建分校模式。针对城市扩张后义务教育学校资源不足问题，采取由“名校”办分校的模式，实施“统一管理、统一师资”。目前，市中心区的“名校”基本上都是“一校两院”。四是新建校模式。如丰南区主城区将3所初中、4所小学合并，新建一所高标准的九年一贯制学校(丰南区实验学校)。通过推行上述四种模式，切实减轻了城市义务教育就学压力，有效遏制了学生择校现象。
在优化教育资源的同时，采取多种形式，严格落实义务教育均衡发展的各项政策措施。一是加快中考制度改革。按照省统一部署，认真落实省级示范性高中公助生指标分配政策，全市分配比例已接近75％。二是全面落实“划片招生、免试入学”政策。在小学，按照学生户籍所在地与家长户籍一致、与实际居住地一致的规定，凭户口到区片内小学办理入学手续；在初中，对初一新生全部实施“电脑派位”分班，实行免试入学。三是积极推行“农民工子女就读无障碍”政策。目前，全市2．2万名农民工子女全部实现免费就近入学，享受与城市学生同等待遇。
（三）优化资源配置，着力推进城乡义务教育等值化发展。
唐山市结合新农村建设，以标准化寄宿制学校建设为龙头，坚持“合理布局、优化配置、扩大规模、提高效益”的原则，对规模小、水平低的学校进行撤并。近三年来，全市撤并偏远农村薄弱初中74所、小学275所；改建、扩建和新建标准化寄宿制小学达到26所，初中94所；小学校均人数由2006年底的294人提高到了334人，初中达到712人。
2006年起启动实施了农村中小学陈旧校舍改造工程，每年改造10万平方米左右。累计投入资金2．4亿元。全面实施了农村中小学远程教育工程，普及率已达到80％以上，部分县(市)区达到90％，计算机教室、多媒体教室普及率均达到100％，更多的农村孩子享受到了优质的教育资源。同时，还启动实施了农村中小学取暖设施改造和农村卫生新校园等工程，使农村学校整体面貌焕然一新。
（四）注重以质图强，全力推动义务教育高位均衡。
在狠抓办学条件改善的同时，注重探索教育管理、师资建设、素质教育的新模式，努力实现义务教育高位均衡。一是实施“规范化、精细化、科学化和人文化”的新模式，力求中小学管理水平上的高位均衡。制定出台了《关于在全市中小学实施“四化”管理的意见》、《唐山市中小学管理规范》和《唐山市中小学教学常规》等一系列文件，促进了全市中小学管理水平的不断提高。目前，全市已形成了很多鲜活具体的模式。如，丰南区的“星级学校”管理模式，开平区人文校园、数字校园等“六大校园工程”建设模式，等等。二是积极构建教师队伍建设新机制，力求城乡教师队伍素质上的高位均衡。推行了城乡教师交流机制，明确规定各县(市)区每年教师交流数量不低于符合条件教师的5％，公办中小学教师交流任职不少于3年，教师职务晋升和聘用要有一年以上的农村学校任教经历。2006年以来，全市参加交流的教师达到3776人。探索实施了顶岗实习和脱岗培训机制，将师范院校学生派往农村学校顶岗实习，被顶替教师集中到师范院校集中培训。截至目前，全市有1200名被顶替的农村教师到师范学院接受了为期一个月的脱岗培训。积极探索公开选拔中小学校长机制，2006年以来全市公开选拔中小学校长500余名，有275名被派到农村薄弱校任职或交流任职。探索建立了新进教师“逢进必考、择优录用”的新机制，对已录用的教师实施“人事代理”制，试用期满后签订人事代理合同，合同期间与正式教师同工同酬、参与考评，对合同期满表现优秀者正式入编。三是探索实施“开放式素质教育”试验，力求在素质教育实践上的高位均衡。从2008年秋季开始探索“开放式素质教育”试验。其基本特征是“免考试、小班化、开放式”，核心是实现学生的“开放教育、快乐教育、终身教育、创新教育”。经过一年的试验己取得了初步成效，正在进一步扩大试点范围。四是探索建立义务教育经费管理新机制，力求在经费保障机制上的高位均衡。从2002年开始，在各县(市)区建立了“教育集中收付分中心”，撤销乡、校两级财务机构，实行教育经费“集中管理、统一核算”。教育集中支付分中心的设立，有效保障了教育经费高效、规范运行，对义务教育均衡发展起到了有力地支撑作用。五是推进学前三年教育和普通高中教育的均衡发展，力求基础教育阶段发展上的高位均衡。在学前三年教育方面，加快优质幼教资源建设，目前全市学前三年入园率达到93．8％；在普通高中方面，近年来累计投入l5亿元，对全市高中学校普遍进行了改建、扩建和新建，全市省级示范性高中达到32所，高中阶段教育毛入学率达到90％以上，全市85％的高中学生享受到了优质教育资源。
株洲市2010年春季中小学开学工作督查情况通报
根据省政府教育督导室《关于加强中小学开学工作监督指导的通知》（湘政教督通[2010]79号）精神，株洲市政府教育督导室于2月25日向各县市区政府教育督导室进行了传达和部署，要求各单位就今年春季开学工作组织同级督学深入中小学校，对照省教育厅《关于进一步规范普通中小学办学行为的规定》（湘教发[2009]36号）进行督促和指导，进一步落实好规范办学行为的各项要求。截止3月10日，该项工作如期完成，现将有关情况通报如下：
一、新学期，各地中小学校不断规范办学行为
（一）树立均衡发展理念，进一步提高了对规范办学行为重要性的认识。
自去年7月9日省里下发规范办学行为的文件以来，县市区教育局均认真组织了教育系统从上到下对文件精神的学习，从而提高了广大教职员工对规范办学行为的知行统一。今年，各地以春季开学为契机，认真落实市教育局制定的全面推进“快乐德育、人文智育、阳光体育”的素质教育总体要求，严格规范办学行为。各中小学校都能端正办学思想，按要求提早部署春季开学各项准备工作，落实了开学收费公示制度、均衡编班、均衡配备教师，没有举办或变相举办重点班，学生公正、公平地享受义务教育资源的合法权益得到有效保障，确保了春季开学的井然有序。城市四区、株洲县和醴陵市在新学期采取不同方式广泛深入宣传规范办学行为的重大意义，将宣传的层面扩大到学生、家长和社会，自觉接受监督，学校管理明显加强，师德师风建设和教师爱岗敬业精神得到进一步提高，广大教师投入到推进素质教育的积极性被充分调动起来，校容校貌有了新的变化。
（二）从严治教，进一步完善了规范办学行为的各项规章管理制度。
株洲县为全面规范中小学办学行为，使办学有章可依，县教育局在及时转发上级关于规范中小学办学行为文件的同时，结合本县实际，先后制定了《株洲县中小学全面推进素质教育的若干意见》、《株洲县中小学新课程计划》、《株洲县中小学教师教学行为十不准》、《株洲县中小学教育教学常规管理规定》、《株洲县中小学学籍管理规定》等7个规范办学行为的文件，各学校在开学工作中则落实了相应的管理制度和规定，使该项工作做到了责任具体到人。炎陵县对照省、市规范办学行为文件要求，要求各学校就春季开学在规范教育收费和学校招生工作开展自查自纠，全县“控流保学”和学籍管理方面成效明显。截止
（三）制定新举措，进一步加强了规范办学行为的督查与考核。
为树立教育的良好形象，各县市区一方面向社会公布规范办学行为的举报电话，自觉接受监督，同时，加大了对违规办学行为的查处力度。株洲县教育局在今年的春季开学工作检查中，将规范办学行为作为重要检查内容，对发现的违规现象在全县进行点名批评并限期整改。攸县教育督导室与教育局主管部门还利用双休日对中小学补课、教师家教家养行为进行突击检查，下发通报，进行了专项治理。城市四区在今年春季开学后，对辖区内的所有学校，开展了规范办学行为的专项督查，及时查处了对学生家长和社会反映强烈的家教家养和乱收费问题。而炎陵县规范办学行为的各项工作部署早、执行到位，今年的春季开学招生和收费做到了透明、公开，取得了令学生满意、家长放心的良好效果。另一方面，5个县市还将规范办学行为的要求进行了层层分解，责任落实到校到人，并纳入到对学校年度工作考核和教师绩效考核的重要内容。
本次督查的中小学校，规范办学行为的措施得力，执行到位，效果明显：春季开学后新课程计划基本落实到位，各校基本按照省颁布的课程计划开课；各学校基本都能按局发课程计划开课；各学校能严格执行规定，规范控制教学、作息、活动时间，杜绝了义务教育阶段学校乱办班、乱收费补课行为，高中学校办重点班、寒假成建制补课现象得到了有效遏制。
二、督查中发现的主要问题
一是受师资和设施等因素制约，个别学校的个别课程开设计划没有真正落实，如：高中的通用技术课、每学年一周的社会实践、初中学校的信息技术课、生命健康、地方常识、劳技等；二是个别学校有为赶进度而增减课程和课时现象；三是高中学校的二年级存在文理分科；四是个别学校的学生作息时间超标，如要求学生7:30在校完成晨跑，要求学生7:20到校；五是个别学校还存在个别教师有偿家养家教现象和违规办特长班现象，有变相推荐教辅材料现象，六是学籍异动手续不齐，管理欠规范，1小时体育锻炼时间得不到保障等情况在被督查学校中均不同程度存在。
三、下一步整改建议
（一）总结成绩，巩固成果。
各地要进一步提高认识，继续组织加强对相关文件的学习，尤其是要充分领会实施素质教育的深刻意义，把全面推进素质教育作为贯彻落实科学发展观的根本标志，把全面推进素质教育作为教育工作的主题，进一步抓好规范办学行为的贯彻落实，做到思想和行动上高度统一。
（二）加强师德师风建设。
本次督查发现的个别教师存在的违规行为（如家教家养和违规办班收费等）与教师的身份不符，希望各地教育行政主管部门和中小学校切实加强教师队伍建设，进一步提升教师队伍素质，树立人民教师为人师表的良好形象。
（三）依规治教，加强制度的建设。
在为学生减负方面，一是建议出台为学生减轻课业负担的相关制度，实行教师月工作检查制度，有效监督和控制教师对学生作业总量、考试的次数、作息时间；二是建议严格控制各类竞赛活动，教育局可重点安排实践活动和促进学生素质方面的竞赛，从源头上控制各类竞赛活动的次数；三是建议在不统一、不指定、不组织学生购买教辅资料方面，要有相应的制度约束；四是建议完善和落实规范办学行为方面的奖惩制度，对家教家养、违规办班和乱收费现象要依法依规进行查处。
（四）加大投入，改善办学条件，科学合理配备师资，保证各类课程的真正落实，有效控制城区大班额。
此外，还要构建科学的多元评价机制，科学、客观、多元化评价学校、教师、学生。积极探索新的途径，为学生自主学习创造条件，真正为学生减负。同时，进一步引导学校开发校内外资源，优化学生成长环境，拓展学生的活动空间，全面推进素质教育，促进学生全面发展。
