麻阳县关于安徽凤阳教育督导体制改革的考察报告
| 县级教育督导体制创新带来的教育效益 ——关于安徽凤阳教育督导体制改革的考察报告 |
| 为更好地交流县级教育督导工作开展情况，我县教育督导室应安徽凤阳县教育督导室的邀请，由县人民政府教育督导室主任督学领队一行四人于2009年6月20日至6月26日赴安徽省凤阳县，对该县的教育督导开展模式进行了实地考察，并将麻阳的教育督导工作开展情况进行交流。现将考察的有关情况报告如下。 一、安徽省凤阳县教育督导室设置及工作开展情况 安徽省凤阳县人民政府教育督导室原名凤阳县教育督导室，与全国大多数县级教育督导一样，为县教育局内设机构。共核定编制3名，其中主任1名，副主任2名，其人事编制、工资管理和经费拨付均归口于县教育局。主要工作是对学校开展督导、评估等活动。为提高教育督导工作的效果，使其在搞好督学的同时，充分发挥督政的作用。2005年，县教育督导室改名为“县人民政府教育督导室”，但仍为本级教育行政部门内设机构。这种只改其名而管理体制和运行机制没有根本改变的运作模式，其督政作用难以仅仅因名称的更改而增强，仍然存在着原有的主要问题：行政权威和组织协调能力受到很大限制，工作力度不够，其意见也只是站在教育部门的立场说话，不被别人接受和认可，也不能引起有关部门和政府的重视。因此，并没有真正发挥督导作用。 在2005年，依照国家的统一要求，建立了县级教育督导评估制度后，三年多的实践，县委、县政府更深刻地感觉到，原来的督导体制起不了督导作用，督导工作根本不能到位。鉴于这样的情况，2009年3月，凤阳县委、县政府把原“凤阳县教育督导室”正式从教育部门独立出来，作为专门工作机构，由县政府直接领导，在县政府上班，独立开展工作。督政职能得到了极大强化和提高，效果极为明显：乡镇政府依法承担了教育工作职责，各相关职能部门开始关心支持教育工作，特别是财政投入的“两个比例、三个增长”全部达到（到目前为止，其督学工作尚未开展）。 1、提高了政府教育督导室的行政权威，督政能力明显增强。主要表现在：一是作为政府的专门工作机构，其行政权威明显提高，组织协调努力明显增强，真正独立地代表政府开展督学督政工作，解决了过去在教育局领导下开展工作存在的弊端；二是各政府部门和乡镇政府对教育督导的工作认可度提高，督导室所提意见、要求的权威性和客观性增强，易于被接受，在实际工作中得到了较好地落实和执行。三是使教育获得了更多地领导支持和经费保障。独立开展工作后，就分别帮助教育解决了2007年、2008年财政拖欠教育投入经费330万元和530万元。四是督促教师待遇得到更好落实。如从2009年开始，教师的住房公积金、大病医疗等福利待遇均已纳入县财政预算，教师待遇进一步改善。 2、分担了教育行政部门的工作压力，有利于教育部门集中精力做好教育教学管理工作。教育督导室单独设立后，承担了原来由教育部门直接与有关部门涉及教育工作的协调任务，把原来由教育部门提出的合理要求，变成政府教育督导室代表政府提出的要求。各有关部门和乡镇人民政府各自承担了教育工作责任，并主动帮助教育解决实际问题，有效减轻了教育部门的工作压力。 3、有利于解决涉及教育的有关热点、难点问题，为搞好教育工作创造了更好地环境。教育督导室单独设立后，可以及时直接向县委、县政府领导反映涉及教育的有关问题，使县委、县政府领导多了一个了解教育工作有关情况的渠道；同时，作为政府的一个独立机构，对涉及教育的有关问题也可以牵头组织有关部门进行调查处理，有利于问题的及时解决。如在凤阳县人民政府教育督导室深入调查研究后，向县委、县政府建议于2009年向社会公开招录了153名教师，充实到偏远学校中去，以解决教师年龄偏大、专业不合理等困扰着凤阳县教育发展问题。 目前，凤阳县人民政府教育督导室在新的体制和机制下，正在积极探索如何开展县域内教育督导工作的有效措施和方法，特别是如何开展督学工作。 二、介绍麻阳县教育督导室在省市的关心支持下的机构设置及工作开展情况 早在1998年，麻阳县就成立了县政府教育督导室，但一直挂靠在县教育局内，人、财、物全部由县教育局统管，虽然挂了“两块牌子”，但实质上是教育局的一个内设股室。由于职责不明，权责不清，加之人员少，经费不足等原因，督导职能难以充分发挥。同时，在实践中，由于在工作职能上与教育部门存在天然的联系，缺乏工作权威，有时也深感说话欠份量，使督导成果难以得到较好运用。为破解这一难题，麻阳县委、县政府以“敢为天下先”的大胆探索精神和勇气，于2006年9月，将教育督导室从“挂靠”模式中独立出来，在湖南省县级行政区域率先成立正科级的教育督导机构，隶属县政府，由常务副县长分管，督导室下设综合、督政、督学三个职能股室，“人、财、物”独立：给予了10个人员编制，腾出了单独的办公场所，县财政拿出21万元，购置了工作用车，添置了电脑、复印机等现代化办公设备，县财政每年预算工作经费都在15万元以上。麻阳县委、县政府实行教育督导改革的得力举措，使麻阳教育督导彻底解决了既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬局面，为顺利开展督导工作提供了有力的保障。 独立开展工作后，麻阳县人民政府教育督导室坚持“督政”、“督学”两轮齐驱，“两条腿”走路，充分发挥教育督导的职能作用，形成了全县上下一盘棋，政府、部门、学校、社会齐抓共管促教育发展的强大合力。 1、切实履行工作职责，强化督政职能。一是教育督导权威全面提升。依据《教育法》、《义务教育法》、《湖南省教育督导条例》和《县政府第43号令》等教育法律法规，确定了教育督导室行使政府教育督导职权——既可以督导同级的县直相关职能部门，又可以督导乡镇人民政府、各级各类学校，不但可以直接给这些单位部门下发整改意见，还可以建议县委、县政府年终考核评比定性，不仅扩大了督导范围，也极大地提高了督导权威性。二是教育经费得到保障落实。2006年至2008年，县级教育经费投入年均增长达30%，而在“挂靠”的1998年至2005年七年里，县级教育投入年均增长仅为22%，财政性教育经费的“两个比例、三个增长”全部达到省定要求，仅2008年一年，麻阳在改善办学条件、提高农村教师待遇方面的教育投入，就在原来的基础上增加了1677万元（不包括上级要求的增资安排）。三是促进办学条件得到进一步改善。近三年来，建成农村寄宿制学校9所，改造危房3.9万平方米，建设合格学校5所（其中已合格3所），并投入近千万元资金对全县中小学进行了美化、绿化，各校尤其是农村中小学面貌焕然一新。同时，学校建设被列入到集镇建设整体规划之中，实施布局调整，学校布局进一步趋向科学、合理。四是促进教育环境进一步优化。自独立开展工作后，各级各部门愿为教育办事，肯为教育出力，始终把为教育办实事办好事作为一项民心工程来抓。许多乡镇都把教育工作与计生、粮食直补、证件办理等有机结合起来，落实“控辍保学”责任。各县直机关单位都建立了教育联系点，大部分县直机关单位都为自己的教育联系点办了一至两件实事。相关职能部门还主动放弃部门利益，建立了教育“绿色通道”。如人事部门将教师招录权归口教育行政部门管理，编制部门减免教师入编费用。同时，相关执法部门对学校的教育“三乱”行为明显减少。此外，各级各部门还加强联动，加大了对学校周边环境的整治力度，真正做到为教育发展“保驾护航”。在督导机制的助推下，各级各部门主动承担了发展教育的责任，在观念上由“要我兴教”逐步变为“我要兴教”，有效地推动了工作责任的落实。 2、强化督学职能，全面提升教育整体水平。在强化督政职能的同时，麻阳还加大了督学力度，有效地促进了教育均衡协调发展。一是学前教育加快发展。全县建成了以省级示范性幼儿园县幼儿园为龙头、民办幼儿园为支撑的幼教体系，学前一年、三年教育率分别达98.9%、57.9%。二是义务教育成果得到巩固提高。通过强化乡村两级责任意识，“双线三级控辍保学责任制”得到了很好的落实，全县适龄儿童入学率达99.81%，残疾儿童少年入学率达71.14%，初中生年辍学率控制在3%左右（2006年前初中年辍学率在7%左右）。三是高中教育特色鲜明。投入3000多万元，全面加快一中、民中分别争创省、市示范性高中的建设。以一中为龙头的科技创新教育，其成果先后获国际奖3项，国家级奖13项，省金、银、铜奖39项，市级奖120多项，学生科研论文在省市发表10余篇。 三、与凤阳县人民政府教育督导室的几点共识 （一）现行县级教育督导机构设置存在的弊病 1.督导机构缺乏独立性，督学难深入。 随着国家对教育工作的越来越重视，我国的县级教育督导机构得到了进一步健全。但是这些教育督导机构有一个共同点，那就是均“寄生”于县级教育行政部门之内。其设置主要有以下三种类型：一是教育督导机构设立在教育行政部门内。二是督导机构是教育行政部门的一个职能部门，权力来源于教育行政部门。三是教育督导机构的主要负责人由教育局或教委领导兼任。无论是哪一种类型，其本质上都是以县级教育行政部门的内设机构出现。教育督导机构的这种设置，从体制上决定了教育督导机构必然要受到教育行政部门的各种约束（人、财、物等）而难以独立开展工作，事事要看教育行政部门的“脸色”行事，如对学校督导检查的结果是否发布，怎样发布，都要经教育行政部门领导点头同意方可进行，那就更不用说对本级教育行政机构行使监督权了。此外，有些地方教育督导机构表面上虽由人民政府设立，挂了人民政府的牌子，但从人、财、物的角度看，仍是教育行政部门的一个内设机构。这类机构在工作中只能接受教育行政部门的领导。当教育行政部门与政府的意见不一致时，这种类型的教育督导机构的工作更难开展、关系更难处理，工作中受到的约束更多。所以说，这就是现行的县级教育督导机构进行督学难以深入的症结所在。 2.督导机构行政级别较低，督政难到位。 “督政”、“督学”是教育督导的两个基本职责。但从实际来看，我国现阶段教育督导的重点仍然集中在基础教育这一领域，“督政”仍是基础教育督导的重中之重。按照法律规定，由于下一级人民政府和同级政府相关部门均有教育工作职责，教育督导也被赋予了对其进行监督、检查、评估和指导的职能。然而从《行政法》的角度看，教育行政部门与下级人民政府之间不是隶属关系，只是公务协助关系，如果教育督导机构只是教育行政部门的一个内设机构,那么作为隶属于教育行政部门的教育督导机构是无权监督、指导下级政府的教育工作的。同时，从行政级别上来看，县教育督导机构的现行级别大多数是股级（少数是副科级）。按照这种级别，县级教育督导机构下去进行督导评估时，其行政级别至少要低于被督导评估对象的行政级别半级。而在实际工作中，由于官本位的思想在我国有的地方还较严重，事事处处讲级别在工作中也常见，因此，这种实质是隶属教育行政部门的教育督导，不可能使其引起重视，甚至会认为是“越权（从级别来看）督导”，所以当督导的级别低于督导评估对象的级别时，工作中遇到的阻力极大，被督导对象经常是采取应付的态度，不主动配合性，甚至很多校长不把教育督导机构的整改意见放在眼里，那就更不要说乡镇政府、县直相关职能部门的态度了。这就是致使很多教育督导机构在履行教育督导职责过程中，“底气”不足，工作不大胆，不敢直面问题和差距，常常是成绩说得多，问题说得少的根本原因。 （二）安徽凤阳、湖南麻阳两县教育督导体制改革后教育及社会各界对教育督导思想观念转变的启示 凤阳、麻阳两县实行教育督导体制改革后，其政府监督、评估、检查、指导职能全面强化，教育和社会各界对教育督导有了新的观点和看法。 1、乡镇的教育工作主体责任要得到积极主动落实。如麻阳县的乡镇和村组基本能主动按照《义务教育法》的要求，大力开展控辍保学工作。一些村寨将控辍保学列入村规民约。群众也由“送不送孩子读书是自己的事”的观点转变为“不送孩子读书是违法的，政府要管”的观点，增强教育法律意识，独立的政府教育督导室起到了不可替代的作用。 2、各乡镇人民政府和县直相关职能部门对教育工作高度重视，主动承担教育工作职责，主动地为教育办实事办好事。如在凤阳、麻阳，被列为教育督导对象的相关职能部门和乡镇人民政府，对自己做不到位的工作，均能主动接受督导意见，进行整改，这在督导体制改革以前是根本做不到的。 3、教育督导改革后，学校的观念发生了积极变化。起初，学校仍习惯地将督导机构视为教育行政管理的一个部门，将督导行为视为教育行政管理行为。随着督导的强化，督政、督学的全面开展，学校意识到督导是在独立开展工作，都能积极主动地向督导部门反映学校工作中的一些困难和问题。比如学校经费困难、办学自主权的保障、教师待遇偏低等，也包含一些不便向教育行政部门提出的问题。督导部门将教育调查情况全面向政府作了汇报，也向教育行政部门进行了反馈。政府积极听取并采纳督导意见和建议，出台了一系列重教兴教的举措。同时，对学校管理中存在的问题提出了整改意见，尤其是对学校办学行为、教育资源利用等存在的问题整改要求严格，并进行了跟踪复查，对整改不落实的个别学校进行通报批评。如今大多数学校支持、配合、重视督导意见，并开展了整改。从整体情况来看，学校原来久治不愈的一些“老大难”问题得到解决，学校的思想观念已发生转变。 4、教育行政管理部门的思想观念也逐渐发生转变。改革之初，他们对教育督导持观望态度。在全面强化教育督导职能后，尤其是在督学过程中，部分干部认为这是督导在“夺权”。他们对督学工作不理解，认为学校教育工作应由教育行政部门说了算，现在由督导部门在督导评估学校，是与教育行政管理在“抢地盘”。在对县直相关职能部门的督政中，作为县直相关职能部门之一而且责任最大的教育行政主管部门，也应在督导范围之内。这在有关督导的法规、规章中是明确规定的。但在实际工作中，教育行政部门部分干部认为这简直是“儿子”督“老子”。因为体制改革前，督导部门实质上属行政管理部门管理，是“下一级”，就算现在“平级”了，怎么还要得寸进尺地督导起行政管理工作来了呢？督导要找差距，找问题，这不是在挑教育的刺吗？因此，对教育督导这一行政监督、指导职能不理解。但通过督政，其他相关职能部门主动进行整改，在职责范围内，积极为教育办了很多实事，进一步优化了教育发展环境，教育行政管理部门的态度也在逐步转变，体会到了教育督导是在为教育的发展“保驾护航”和服务的，教育行政主管部门在执行党和国家的政策方针过程中，也必须接受监督指导。 透过安徽省凤阳县、湖南省麻阳县两地的教育督导体制改革前后“督政”、“督学”工作成效发生的对比，可以说，找到了一条解决我国现行县级教育督导机构设置存在问题的新途径——那就是只有人民政府教育督导室必须直接由政府领导，独立开展工作，从根子上解决教育裁判员、运动员的关系问题，才能依法对督导对象贯彻执行教育法律、法规、方针、政策和履行法律责任情况进行有效监督与指导，将教育优先发展战略的需要落到实处；才能通过发挥监督、检查、指导、评价的作用，引导中小学校全面提高教育质量，全面推进素质教育；才能使政府拥有一个决策、执行与监督更加完整、科学、缺一不可的健全教育行政管理、教育行政执行运行体系，从而推动教育事业沿着健康的轨道发展，最终办成人民满意的教育。 麻阳苗族自治县人民政府教育督导室 2009年7月 |
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