| 【摘要】教育督导制度是我国教育的一项基本制度。我们现在对县级政府教育工作进行的督导评估和对县级党政主要领导干部教育实绩进行的督导考核，虽然在督促政府及其党政主要领导不断提高教育发展意识、履行教育职责、加大教育投入、理顺教育管理体制、优化教育环境等方面产生了极大的作用，但受经济条件和认识水平所限，督导评估的质量仍然有待提高。本文结合经济学、社会学、心理学领域的有关理论，分析存在的突出现象，寻找产生问题的根源，提出相应的对策和措施。
【关键词】两项督导评估；薄弱点；关键点；支撑点 督导制度恢复20多年来的实践证明，这一制度已经成为我国教育的一项基本制度，在教育行政管理中起着不可替代的重要作用，越来越显现出它的强大生命力。我们从2004年开始对县级政府教育工作建立新的督导评估制度，每年3月份对所辖11个县（市、区）政府上个年度的教育工作进行督导评估和县级党政主要领导干部教育实绩进行督导考核（简称“两项督导评估”）。通过几年的实践，进一步落实了县级政府对教育工作的责任，促进了教育事业的发展。但是，在“两项督导评估”过程中也出现了一些值得关注的问题，基层的同志呼吁对这一实践迫切需要进行宏观的指导和调控，使之沿着正确的方向发展。
一、正视“三种情况”，从现象上找准督导工作的薄弱点
结合经济学、社会学、心理学领域的有关理论，我们发现有三种情况对“两项督导评估”的质量产生较大影响。
一是人情评估与“格雷欣法则”。格雷欣法则，又称“劣币驱逐良币理论”，是经济学中一个著名的理论：如果市场上有两种货币，由于劣币成本低，只要二者所起的流通作用等同，人们在使用中往往会选择使用劣币，储存良币或将良币熔化后铸造成数量更多的劣币进入市场，久而久之良币就会退出，市场上将充斥着劣币。
近年来，由于对县级政府和县级党政一把手教育工作实绩督导评估考核力度加大，评估结果与党政一把手职务升迁挂钩，各地都希望能通过督导评估这个渠道和平台，向上级充分展示本县市区的工作业绩，反映工作中遇到的问题、存在的困难等。受多种因素制约，各县市区教育发展不平衡，在“两项督导评估”中存在比较明显的失衡状态。对此，一些地方不是采取积极的措施，而是想通过“打招呼”、“求情过关”等方式，希望考评人员“放一马”、“网开一面”。少数考评人员迫于压力或碍于面子，也做个“顺水人情”。事实上，教育督导的真实和虚假，就像市场上的良币和劣币，如果虚假督导靠“人情”就可以过关或评为优秀等次，根据“劣币驱逐良币”理论，会诱导更多的单位和人员把精力放到同考评人员拉关系上来，导致真实督导减少，虚假督导泛滥。
二是获利需求差异和“期待学说”。心理学家弗罗姆的“期待学说”认为，人们总是希望通过一定的努力，达到预期的目标，如果个人主观认为达到目标的概率很高，就会有信心，并激发出很强的工作能力，反之，如果他认为目标太高，通过努力也不会有很好的成绩时，就失去了内在的动力，导致工作消极。
每项教育督导评估都有相对固定的考评标准，比如我们对县级政府教育工作的督导评估列出了一级指标3个、二级指标9个、三级指标28个；对县级党政一把手教育工作实绩的督导考核明确了九大块46项内容。虽然，我们按照经济、社会和教育发展水平，把11个县（市、区）划分为三类地区，对三类不同地区分别提出不同评估标准，但各县（市、区）对待评估标准的态度是不一样的，一类县市区因为基础较好往往会努力拿“优秀”，三类县大多数是国家级和省级扶贫开发工作重点县因为基础薄弱自认为“合格”就行。基于“期待学说”，中等水平县和薄弱县将逐渐失去“争先创优”的积极性，这些地方的“两项督导评估”可能趋于不断萎缩状态，使全市的“两项督导评估”进入一种片面的、不完整的状态。
三是不真实督导和“破窗理论”。美国政治学家威尔逊等人曾经提出过一个“破窗理论”：如果社区中有一幢楼的一扇窗遭到人为破坏却无人修理，肇事者责任未被追究，那么其他人就会误认为整幢楼都失于管理，从而得到可以任意进行破坏的某种暗示，群起而效仿，犯罪就会滋生。
在教育督导的工作实践中，我们会发现一些有意或无意的瞒报、假报、漏报信息的情况，导致督导评估出现不真实结果。比如在核查教育经费投入时，发现有的县市区财政决算报表上列支的教育支出数，把财政对教育的欠拨款也算进去；有的地方评估前将欠拨的经费一次性追补，评估后却抵减后段经费。又比如有的县市区准备教育工作自查报告时，不断征求各方面意见，力求完善无缺，但报告的内容有多少落实，似乎无人关心，于是大多数问题年复一年提出，写入报告。一些党政干部对“两项督导评估”的关心除了是否评为优秀、合格、不合格等次外，似乎很少问津其他，对教育督导工作产生了形式重于内容、荣誉重于责任、套话重于民声、着重于业绩展示的形象定位。
对于这些“打破窗户”的不实事件，各地的督导工作制度中，都有追究相关人员责任的明确规定。但事实上，鲜见因自查报告不实受到责任追究的情况。根据“破窗理论”，错误行为的责任没有得到及时追究时，将极大地降低其他督导人员对“破窗”行为的责任感、义务感，对教育督导相关规定就会淡化，那么这种虚报、假报、漏报的不实现象就将长期存在并可能在某种程度上加剧。
二、防止“六个主义”，从源头上找准问题所在的关键点
完善“两项督导评估”制度，进一步强化督导工作的薄弱环节，当前及今后应当防止和纠正“六个主义”。
一要防止和纠正文犊主义。长期以来，我们教育界受理论单一化的影响很深，过分要求理论和概念表述的纯正、成熟，统一的思维习惯很顽固，有时甚至钻进文牍主义的死胡同。现在对县级政府教育工作建立新的督导评估制度，同样遇到了这个问题。主要表现为:有的以文件落实文件，以会议贯彻会议；有的片面强调督导评估形式的新颖性，片面强调督导评估模式的一致性；还有的一味强调督导评估档案资料的整齐划一，造假、追补、抄袭都出来了；甚至有的对督导评估查出来的问题，不认真整改，不做扎实工作，而把精力放在行文上，抓几个“写手”想着法子写好汇报材料，实际是“涛声依旧”，整改“打算”都停留在文字上，成了“一纸空文”、“虚晃一枪”，使教育督导评估变得更难。
二要防止和纠正虚无主义。虚无主义也可叫消极主义。主要表现为:有的地方尤其是经济欠发达的地方，认为我们目前还处在社会主义初级阶段，教育存在的困难是客观正常的，是社会发展阶段性决定的，是一定阶段经济文化决定的，也不可能通过实施这一督导评估制度就可解决好的。因此，认为督导评估“干也白干，不如不干”，对实施县级政府教育工作督导评估制度嘴上不说心里烦；甚至一些县级领导认为，“督导评估就是教育内部的例行检查”而已，一些部门认为，“督导评估就是教育部门在想方设法揽权”。这些思想导致一些地方工作力度呈弱化态势。
三要防止和纠正理想主义。这是同虚无主义极端对立的另一种倾向。主要表现为:脱离一个地方社会经济文化发展的实际，过高估计和夸大督导评估的作用，并且在实践中提出不切实际的工作目标和要求，制定过高的评估方案和工作策略，逃避社会现实中不良因素对教育的影响，把教育督导理想化、虚幻化，缺乏阶段性工作的特征。最终使这种不切实际的、理想化的督导评估成为空谈。
四要防止和纠正实用主义。实用主义也可叫功利主义。主要表现为：将教育督导功利化，把教育督导当成“灵丹妙药”，以为“一督百了”，一张处方用到底。一旦看到督查出来的问题没有得到整改，就抱怨教育督导是走过场，流于形式。急功近利，搞教育包装，热衷于搞“热热闹闹”的形象工程;不愿意深入开展教育教学改革，做“扎扎实实”的督促检查，热衷于做一些“花力不多，快速见效”的工作，追求一时的虚假繁荣。有的把督导评估当作为当地领导“歌功颂德”的一种载体，讲成绩，不把问题摆到桌面上来，不是把督导看成发现问题、促进工作的手段，而是看重督导的最终结果以及由此带来的各种利益，不惜一切地应对督导，甚至在一些项目上采取弄虚作假的方式以获得好的评价。片面理解教育督导的功能，将教育督导的服务功能简单化，在贯彻决定、政策和吸取外地经验的过程中，生搬硬套、缺乏消化，没有创造性和选择性，使教育督导的实践变得僵化，没有本地特色。
五要防止和纠正形式主义。形式主义的根源在于好大喜功。形式主义的主要表现为:将实施对县级政府教育工作督导评估制度视为赶时髦，而不是潜心搞调查研究，解决实际问题，只是热衷于做表面文章，发发文件，贴贴标语，作作报告，讲讲套话，不深入实际，而是将工作的注意力和重点放在急于出经验上，热衷于拔高宣传几个典型，总结归纳一套经验，“坚持标准”不足，“灵活处理”有余，结果是“热闹一阵子，依旧老样子”。
六要防止和纠正命令主义。命令主义也可叫官僚主义。主要表现为:没有将教育督导作为一种科学的教育实践活动，而是在工作中布置、指挥随意性大，“跟着感觉走”。不是深入基层调查研究，而是长官意志，闭门造车，制定一些脱离实际、好高骛远的方案和模式，用于指导下面的工作实践。只有上面的积极性，不善于调动下面的积极性，只有对下级的命令、号召，没有对下级的帮助、指导，不重视解决好实际问题和困难，没有真正调动各方面的积极性和内在动力，轻视优化教育督导评估的社会氛围。
三、强化“三项措施”，从根本上找准解决问题的支撑点
“为政之要，重在落实”。“抓而不实等于白抓”。如何解决上述问题，可从以下三个方面采取相应对策。
第一，在督导思路上想新招、闯新路。衡量教育督导工作抓得如何，就要看其是否结合本地的实际采取了抓落实的有力措施，是否把各级党委政府的教育重大决策、重大工作部署落到实处，收到了实效。督导工作必须围绕中心工作和党委政府一个时期的教育重大决策，结合本地区的实际，选准切入点，抓住关键环节，集中组织力量加大推进力度。督政时要善谋“协商式督导”，督校时要善用“服务型督导”，协商中有指导，服务中有引导，通过协商和服务这两把尺子推动教育督导模式的创新。
第二，在督导过程中求实效、出实招。抓落实，就是要坚决制止弄虚作假和做表面文章现象。这是抓落实过程中容易发生的问题，也是督导工作的大忌。如果犯了这些大忌，不仅起不到推动决策落实的作用，反而会给落实增加不必要的环节和障碍，贻误甚至破坏决策的落实。实践中可以广泛采用验证法，即抽样评估印证县里的自评结果，如被抽查单位复评的成绩与自评的成绩相符，就认可县里的自评成绩，如复评成绩低于自评成绩，就以等量的虚涨差额扣减县里的自评分值，同时对督导评估认定的任何一项数据和结果均由评估者和被评估者双方现场签字认可。在此基础上建立督导人员违规追究和“问责”制度。
第三，在督导落实上下真功、动真格。督导工作要敢于碰硬，敢于拔“钉子”，敢于一查到底。当然，我们强调敢于碰硬，也不是随意干预基层的工作。对于督导权，既要敢用，又要慎用。我们的作法是，“两项督导评估”结束后，市政府教育督导室对各县市区政府逐一下发《督导评估反馈意见》，同时由市委办、市政府办行文向各县市区和市直各部门下发《关于对县级政府教育工作督导评估情况的通报》，并将对县级政府和县级党政一把手的考评定等结果在市内各媒体公告，把对各县市区要求整改的突出问题一一开列出来，汇集成《整改问题备忘录》，跟踪督导，将整改情况作为下年度督导评估的一项重要内容，以此确保工作环环相扣，不留死角。 | 
