湖南教育督导第9期
| 湖 南 教 育 督 导 第 9 期 湖南省人民政府教育督导室编 |
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| 【编者按】教育督导制度是《教育法》规定的基本教育制度之一。近年来，我省城步、麻阳两县在坚持这一基本制度的前提下，大胆对教育督导体制进行改革——从县教育局的管理、“挂靠”模式中剥离，明确界定其权责，且实现了办公相对独立、经费财政单列，成为县政府直属的、能独立行使行政执法监督职能的机构，对促进县域教育改革与发展发挥了不可替代的重要作用，形成了部门助教、乡镇重教、学校兴教的喜人格局。 为了借鉴城步、麻阳两县理顺教育督导体制、加强教育督导工作的经验，株洲市政府教育督导室组织各县市区政府教育督导办公室主任赴上述两县进行了学习考察，现将他们的考察报告予以编发，供各地参考。希望全省各地以国务院《教育督导条例》的颁行为契机，认真学习和贯彻教育法律、法规和《湖南省教育督导条例》，学习城步、麻阳两县教育督导工作经验，创新教育督导体制，完善教育督导机制，优化教育督导环境，努力开创教育督导工作新局面。 城步、麻阳苗族自治县教育督导体制改革考察报告 城步苗族自治县有11个乡镇，人口26万，各级各类学校190余所，在编教职工2800余人，在校学生2.8万人。2007年县本级财政收入6327万元，是国家级贫困县。麻阳县有23个乡镇，人口37.6万，各级各类学校210余所，在校学生4.7万人，在编教职工2900余人，2007年县本级财政收入7917万元，是省级贫困县。 城步、麻阳两苗族自治县在我省率先大胆创新，将教育督导机构单列，教育督导室独立行使执法监督权，使县域内教育督导工作在短时间内收到明显成效。2007年4月，中国教育学会《教育督导》杂志对麻阳苗族自治县教育督导工作作了题为“创新体制，健全机制，开创教育督导工作的新局面”的专题报道。副省长郭开朗同志在今年 一、两县教育督导体制改革的基本情况 城步苗族自治县于2007年2月将原挂靠县教育局管理的县人民政府教育督导室剥离出来，改为县人民政府具有行政管理职能的正科级直属事业机构，独立行使督政督学职责。改革后的督导室内设综合股、督政股、督学股，配备了6名专职督导人员，设督导室主任1人（正科级），副主任2人（副科级），干部2人（科员），工人1人（司机）。同时，县人民政府聘任了5名督学，17名兼职督学。督导室的办公场所安排在政府办公大楼，有办公室3间，会议室1间；督导室办公经费由县财政直接拨付，2007年工作经费33万元，2008年预算督导专项经费33万元。 麻阳苗族自治县于2006年9月将县人民政府教育督导室从教育局“挂靠”模式中独立出来，成为直接隶属于县人民政府的正科级行政机构，负责全县教育督导工作。改革后的督导室内设机构有综合股、督政股、督学股，核定编制10名，其中行政编2名（从县教育局机关行政总编内调剂解决）、事业编8人；设主任督学1名、副主任督学2名、督导员6名，股室领导职数3名，司机1名。2006年3月，县政府聘任了第一届县督学11名，还聘任了督学顾问2名、总顾问1名，聘任期3年，2008年3月又增聘了3名督学；2007年元月，县政府聘任了31名县教育督导员。督导室办公场所安排在教育局内，督导室办公经费由县财政直接拨付。改制之初，县财政先投入4万元，为督导室添置电脑等办公设备，2007年，县财政拨付15万元督导专项经费。 二、两县人民政府教育督导室的主要职责 城步、麻阳两县教育督导体制改革后，对教育督导室的主要职责进行了重新规定，主要负责九个方面的工作：①统筹规划、组织实施全县教育督导工作，依法对教育法律、法规、规章的贯彻执行情况进行督导；②督导县人民政府有关部门和各乡镇人民政府履行教育职责的情况，组织实施县级教育评估考核工作；③负责对全县中小学、中等和中等以下职业学校，县人民政府教育主管部门批准的社会力量举办的教育机构、幼儿园的办学方向、办学水平、办学质量和办学效果进行评估、监督、检查和指导；④监督全县教育经费的拨付、管理、使用情况及全县各类教育机构的收费和使用情况；⑤参与教育工作先进集体和先进个人的审定工作；⑥调查研究全县教育改革和发展、教育资源配置、师生身心健康、校园安全、学校周边环境整治等方面的问题，向县政府报告并提出建议；⑦组织教育督导科研活动和县级督学及教育督导人员的培训考核；⑧负责全县各级各类学校工作目标评估考核工作；⑨承办县人民政府和上级教育督导机构交办的有关事项。 三、两县教育督导体制改革后的工作成效 城步县教育督导室开展的教育督导工作，一是督部门助教，每年初，与教育有密切相关的各政府直属部门和乡镇都要与县委、县政府签订《教育工作目标管理责任书》，教育督导室根据“责任书”对各部门和乡镇进行督导考核，从而使全县形成了教育工作齐抓共管的良好局面。二是督乡镇重教，教育督导室制定了《城步苗族自治县教育工作督导评估制度》，每年对各乡镇人民政府和党政主要领导的教育实绩进行督导评估，并通报结果、兑现奖惩，从而使全县各乡镇对教育工作的重视程度大大提高。三是督学校兴教，教育督导室经常性地组织督学对全县各级各类学校的办学行为、学校管理、教学常规、经费管理等方面进行督查，督查情况在县电视台进行公布，真正触动学校管理层和广大教师。教育督导体制改革一年多来，城步县教育督导的地位在不断提高，教育督导的氛围日益增强，有效地促进了教育又好又快的发展。 麻阳苗族自治县教育督导室在改革后的近两年时间开展的主要工作，一是建立规章制度，先后建立了“对乡镇人民政府教育工作督导评估考核制度”、“乡镇党政主要领导干部教育工作实绩督导评估考核制度”、“对学校办学水平督导评估制度”等，出台了《关于加强教育督导工作的若干规定》和《教育工作督导评估考核方案》。二是组建了班子，县成立了“两项教育督导评估领导小组”，聘任了督学、兼职督学和督导员，制定了督学津贴标准和对督学、督导员的表彰奖励制度。三是建立了由县纪委、组织部、教育督导室、教育局等部门组织的联合督导机制。四是开展了督政、督学工作，确立了督政为主，督学为本，严管细导，内增活力，外树形象的原则，督政方面，主要是督导乡镇和县直相关职能部门优化教育发展环境，积极为教育排忧解难办实事办好事。督学方面，主要督导学校加强教育教学管理、规范学校办学行为、提升办学水平，提升教育质量。通过近两年的工作，全县控流保学成效显著，教育环境进一步改善，教育投入不断增长，学校教育教学管理更加科学化、规范化。 四、考察后的主要反思及几点启示 多年来，县级政府教育督导室在规范学校办学行为、促进教育均衡发展、提高教育管理水平、提高教育教学质量等方面做了大量工作，特别近年，在迎接省教育“两项督导评估”、“两基”迎国检工作中，县级教育督导室在组织和筹划等方面起到了非常重要和关键的作用，为顺利通过评估和检查作出了重要贡献，对县域内教育事业的发展起到了较大作用。但反思我们的政府教育督导工作，由于教育督导体制、工作理念、运行机制、工作环境、队伍建设等方面的原因，县级人民政府教育督导工作还存在许许多多的问题和不足，主要表现为： 1、在督政与督学的关系上只注重督学，忽视督政。依据省督导条例有关规定，对与教育有关的政府部门履行教育工作职责的情况应当予以督导。由于各方面的原因，县级政府教育督导室对各市直部门和乡（镇、办事处）人民政府履行教育工作职责的督政力度远远不够，督政手段单一。督政工作唯一体现在市委组织部对各单位年度绩效考核中的教育职能单项考核评分。该项评分所占分值仅为1分（总分为100分），严重低于省、市有关文件规定的3分。仅此一项对各单位的约束很小，根本无法正常履行督政职能。 2、在教育督导与教育行政的关系上权责不明晰。现阶段，我市各县（市、区）人民政府教育督导室的办事机构都设在同级教育局内，教育督导室成为了教育局的内设股室，成为了教育行政机构领导下的教育督导机构，虽然也明确了一些教育督导室的职责，但教育督导室难以真正履行督导职责。 3、督学方面存在重结果、轻过程，重形式、轻内容，重眼前、轻未来等现象。①重视终结性评价，忽视过程评价。经过多年的发展和改进，县级教育督导室对各级各类学校的督导工作已经形成了一套比较完善的考核制度和方案，在操作上也能对各学校作出客观公平的评价。但是在历年的考核中，倚重年底绩效考核所得出的结果，忽视过程的管理和监督的现象还比较普遍存在。②重视表象督查，忽视对教育内涵的督导和评价。办人民满意的教育，是党和国家对教育工作的总体要求，随着经济和社会的发展，教育已成为人民群众最直接、最现实和最关注的事业，它涉及的是人民群众的切身利益。但目前的县级教育督导工作忙于应付各种检查验收的事务多，真正按教育规律、按人民群众的要求、按国家方针、政策、法律法规开展对办学的督查和引导还很不够。③重视眼前任务的督查，忽视教育远景规划的导向。教育的发展有着自身规律，教育工作必须按规律办事。教育督导“督”是手段，“导”是方向，对于县域内教育的长远发展，教育督导机构应该有一个清晰的远景规划。 城步、麻阳两县教育督导体制改革的成功经验，给我们留下不少深刻启示： 1、 必须明确教育督导与教育行政的权责。 《湖南省教育督导条例》规定：人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导结论报本级人民政府批准后向社会公布。因此，教育督导本质上是一种政府行为，是执法行为，教育督导机构是政府督导机构，而县级人民政府教育督导机构挂靠教育行政部门，实质上隶属于教育行政的一个内置股室，其独立行政的职能不能得到充分行使。由于没有督导体制上的独立，教育行政部门实质上兼并了教育行政管理和教育督导的双重职能。既当裁判员，又做教练员。“裁判”（督导）职能由“教练”（行政）来定，“运动”（教育机构、学校）水平由“教练”认定。由于没有体制保障，教育督导难以具备政府行为的权威性和督导的公平性，使督导流于形式。 同样，各乡（镇、办事处）人民政府和同级相关部门的督导，也难以引起重视，甚至会误认为是“越权（级）督导”，因此，也不会主动积极诚服地接受督导。市政府不得不另以政府（通常是政府办）名义进行督促，这样既增大了政府工作量，又难以形成长效机制，事倍功半，收效不大。 由此可见，挂靠教育行政部门的政府教育督导机构，由于事实上未能独立行使职权，教育督导的职能得不到充分发挥，导致政府督导职能缺位，使督导工作长期处于被动局面，与法律赋予的重大职责，与省督导条理规定的工作范围不适应，应加以改变，把挂靠于教育局管理的市人民政府教育督导室剥离出来，改为市人民政府具有行政管理职能的直属机构，独立行使督政督学职能。 2、 加强县级人民政府督导室自身建设。 县级人民政府教育督导室的自身建设，一是要加强制度建设，应按照国家法律法规和有关方针政策建立健全一整套教育督导的规章制度和评估考评细则；要以政府名义下发文件，建立对乡镇人民政府教育工作进行督导评估考核制度和对乡镇党委主要领导干部教育工作实绩督导评估考核制度、对学校办学水平督导评估制度等，从根本上体现政府的教育督导权威；要加强督学过程督导制度建设。要出台健全的过程督导制度，督导工作常规化、督导方式多样化，督导内容应涵盖办学思想、领导班子和教师队伍建设、办学条件改善、学校管理、教育教学质量等多个方面。二是要加强对教育督导人员的培训，教育督导工作岗位不是“通用岗位”，不是可以随便轮换的岗位，其专业性、法规性是其他岗位不可比的，因此，必须保持督学和督导人员的相对稳定并经常进行专门培训，不断提高督导水平。三是加强教育督导工作的研究，教育督导工作的理念、机制、操作模式、绩效等方面的问题还需我们在实践中探索，加强教育督导工作的研究，才能不断完善教育督导体制，才能不断创新教育督导工作方式，开创教育督导工作的新局面。 （株洲市人民政府教育督导室） 宁远县“三个优先”、“八项制度” 推进教育发展 近日，永州市教育“两项督导评估考核”团对宁远县2007年教育工作进行了“两项督导评估考核”。宁远县委、县政府抓教育的“三个优先”“八项制度”得到了考核评估团的充分肯定。 “三个优先”：一是在制定经济社会发展计划时优先。2007年，该县的21个重点建设工程项目中，有2个是教育的项目。二是在经费投入上优先。2007年预算内教育财政拨款为19781万元，较上年增加3820万元，增长比例为23.9%，高于财政经常性收入增长0.2个百分点；预算内教育经费支出为23884万元，占地方财政一般预算支出35.8%,高于上年度0.1个百分点；生均预算内教育经费支出为2595元，较去年增加355元；生均预算内公用经费为238元，较上年增加42元，较好地实现了教育经费的“两个比例”“三个增长”。三是在干部使用上优先。2007年，该县在教育内部推荐、提拔使用副处级干部1人、正科级干部5人、副科级干部12人，是各科局中人数最多的。 “八项制度”：一是定期议教和调研制度。2007年县委、政府专题研究教育工作7次，下发有关教育工作的文件3 个。县人大、政协每年确定不同重点，开展教育工作专项调研。二是领导干部和单位联系学校制度。县、乡两级的主要领导和县直单位都有自己的联系学校，不定期到学校了解情况，帮助解决实际问题。三是教育目标管理责任制。下发了《关于加快基础教育发展建设教育强县的决定》，提出了建设教育强县的奋斗目标，制订了建设教育强县的新举措，与各单位和乡镇签订了教育工作目标管理责任状。四是教育督导评估制度。配备了5名正、副主任督学，安排了10万元教育督导专项经费，对乡镇的教育工作进行专项考评。五是教育奖励制度。县财政每年拿出100万余元，用于奖励工作业绩突出的教师和学业成绩优异的学生。六是涉校检查准入制度。凡部门进学校检查，须经县委、县政府分管领导批准，并报优化办和教育局备案后方可进行，同时规定：凡因学校经济问题必须对学校进行经济处罚的，其罚款统一上缴财政，且全额拨付教育用于改善办学条件。七是行政审批优惠制度。相关单位对教育建设项目开设“绿色通道”，在办理行政审批时做到手续从简、办理从速、费用从优，2007年共为教育减免各种建设规费100多万元。八是不间断补充教师制度。2007年招聘新教师70名充实农村中小学。 由于县委、县政府高度重视教育工作，2007年，该县教育事业发展的整体水平取得了新的成绩：全县小学入学率达100％,残疾儿童、少年入学率为81%，小学实现了零辍学，小学毕业生升学率达100％,初中生年辍学率为2.3％，比去年下降了0.9个百分点，初中毕业生升入高中阶段的比例达到了85.2%。2007年高考本一本二上线人数564人，比上年增加166人。 （永州市人民政府教育督导室） |
