基础教育质量监测：世界的趋势与中国的路径

湖南省人民政府教育督导室   刘静

如何建立教育质量国家标准，进一步提高教育质量，为国家发展战略提供人才和智力支持，这是完成“两基”目标后，中国基础教育迫切需要解决的问题。那么，中国的基础教育质量究竟如何，目前已经达到什么样的水平或标准，我们应该追求什么样的教育质量，这就涉及到基础教育质量监测的问题。目前，世界各国都越来越重视对基础教育质量的监测，并力图通过质量监测来推进基础教育的改革与发展。我国如何在主动汲取国际经验的基础上，立足本国实际，走一条中国特色的基础教育质量监测之路，这是本文关注的重点，也是我国基础教育质量监测改革与发展必须解决的核心问题。

一、国际基础教育质量监测的发展趋势

基于未来人才与国力的竞争，世界各国不仅在国家层面大规模实施教育质量监测，同时积极参与到国际测评项目中。虽然各国采用的监测方法各异，但纵观当前国际基础教育质量监测的发展趋势，主要呈现出以下特点：

（一）  高度重视教育质量，监测目标导向国际竞争及国家发展战略支持

2002年第57届联大宣布的可持续发展教育十年计划认为，“有质量的教育是可持续发展的必要条件，其中首要的就是提高基础教育的发展水平。”面对日趋激烈的国际竞争，越来越多的国家从发展战略的高度来审视教育，各国政府也越来越深刻认识到教育质量对国家未来发展的决定性意义。尤其是义务教育普及后，基础教育的内涵式发展，基础教育质量的提升，逐渐成为人们关注的焦点，各国纷纷出台了一些致力于加大投入、提高质量、改革课程、更新内容的教育发展战略，并通过立法、行政、财政及对评估结果的应用等途径施加影响。如美国2001年的《不让一个孩子落后》计划；德国2003年的“未来教育和关怀”工程；墨西哥联邦政府2002年签署的《提高教育质量社会契约》等。 [1]特别是法国教育部于2006年推出的《关于知识与能力的共同基础》法令，从掌握法语、掌握基本的数学和科学文化知识，掌握基本的人文文化知识、掌握一门外语、掌握常用的信息通讯技术、具有较强的社会交往能力和公民意识、拥有独立自主和主动进取的精神等七个方面对义务教育应达到的目标进行了清晰的界定。[2］

（二）广泛使用增值性评价，监测内容转向学生能力的发掘

增值性评价已经被许多发达国家和地区广泛应用于对学校办学质量和学生学业质量的监控与评价之中，重点将学校生源的起点评估在内，削减学校发展的马太效应，降低公众的择校冲动，对推动基础教育均衡发展有着十分重要的意义。现代教育评价理念的广泛应用也充分说明大规模质量监测的目的不是甄别学习者成绩的优劣，而是尊重其个体差异，帮助学生发掘与改善各项能力，促进每一个孩子都有进步。如， ICILS（International Computer and Information Literacy Study）是IEA在2012年首次实施的新项目，主要监测学生使用电脑调查、创新、交流的能力，以及收集、管理、生产、交换信息的能力。也就是学生的数字化能力成为了监测的重要内容。[3]OECD（经合组织）组织的PISA （国际中学生评价项目)监测内容也突出这一特点：第一，关注学生是否准备好去应对未来的挑战，是否具有有效地分析、推理与交流自己的思想观点以及终身学习的能力；第二，强调考察学生在真实生活情景中运用知识和思维能力的表现，以反映学生掌握关键能力的状态。[4]第三，注重整合质量评价体系中各类测验与学生能力相关的信息。如在PISA测试中，将父母受教育程度、职业、家庭财富、家庭教育资源、家庭文化资源等综合为家庭经济文化地位指数，与学生阅读成绩结合起来分析。可见，传统依赖于标准参照测验性质的资格水平考试，或是常模型参照性质的选拔考试所提供的信息，远不能满足各国政府与社会评价人才质量的需求，逐步被以学生能力发展为中心的质量监测所取代。

（三）精心设计监测体系，监测方法及监测技术日渐科学化

无论是发达国家，还是发展中国家，都在积极完善基础教育质量监测体系的建设。监测体系从制度设计、组织结构、运行程序、结果反馈等维度进行精心设计，密切本国课程改革的发展趋势与动态，充分展现国家对人才培养的期望，体现国家课程标准对学科课程的要求。监测层次不仅涵盖学生、教师、学校管理、地方教育行政，而且包括国家层面的教育政策、教育投入和教育改革等。如，2004年经合组织公布的教育评估指标体系就含4个一级指标和29个二级指标，涉及教育与学习的效果，教育的财政资源，教育机会、参与和进步，学习环境和学习组织等四个方面。各国多以能力发展关键阶段的四年级和八年级学生为监测对象，以阅读和数学等核心学科为重点监测内容。在监测方法上注重过程性与终结性评价相结合，监测技术日趋成熟。如，提倡将学生的日常表现融入教育质量监测评价过程，在对写作的评价中，不仅进行写作测试，还要求学生们上交写作成长记录袋，将学生过程性的习作与终结性写作测试结合起来。除此之外，监测方式也走向多元，表现性评价、问卷调查、档案袋评价、计算机化的考试，现场实验操作等，都在逐渐引入到监测评价项目中来。在实施监测过程中，从采用多元随机矩阵抽样技术，到将各种测量理论应用到评价的各种测验工具中来；从采用结构方程模型确定问卷的结构效度到应用多水平线性模型分析大规模型具有嵌套关系的数据等。[5］监测技术也随之不断升级，2015年PISA 的评估将全部使用电子文本，淘汰传统的纸笔测试，学生需在电脑上完成测评。基础教育质量监测在现代科学技术的推动下，不断走向科学与客观。

（四）突出监测的反拨作用，监测结果用于指导教育政策的调整

当前，世界各国及国际监控组织皆注重质量监测的反拨作用，不断深化了质量监测的服务、诊断与促进功能。如，IEA（国际教育成就评价协会）组织实施的TIMSS 项目（国际数学和科学教育的趋势）结果显示：教育输入与教育产出不一定是正相关。斯洛文尼亚和保加利亚等国的教育投资要低于西方富国, 但是这些国家学生的考试成绩完全胜过那些富国的孩子。课业时间与课业质量也不一定是正相关。新西兰比挪威的孩子在数学和自然科学知识方面花费的时间要充足得多, 可考试成绩却优越不了多少。这样的监测结果促使我们反思，究竟哪些因素才是真正深入改变学生知识掌握状态的动因？造成各国学生学业差异的原因是什么？一个国家应该怎样选择适应国情的教育发展模式？以此来指导国家教育政策的调整及完善。还比如，美国通过NAEP监测结果发现学生阅读能力下降以及数学和科学成绩落后的问题，美国政府就全面修订了《不让一个孩子掉队》（No Child Left Behind）的法案，法案要求所有学校都必须在12年内使阅读和数学达标的学生达到100%。并在刺激经济法案中又为教育投入1000亿美元，同时推出“力争上游计划”，通过就业法案，为充实国家和地方教师力量投资35亿美元。[6]这一法案的实施突显了美国政府建立优质基础教育的目标与决心。英国政府在2006 年2月推出《教育与督学法案》，通过向贫困地区3000 万英镑的资金输入，用于改善其皇家督学报告指出的“贫困地区的学校以及特殊教育学校缺乏优秀教师影响了当地的教学质量”的师资建设问题。另外，巴西通过评估分析发现教师的学历与学生成绩相关后，教育部随后就制订了支持教师参加研修与资格认证的计划。[7］德国在2000年的PISA测试中,其阅读、数学和自然科学三项上都低于OECD 的平均水平，这让德国政府痛下决心，调整与改进其教育政策。[8]由此可见，世界各国及国际组织都把质量监测作为推动内涵发展、调整与改进教育政策、提高质量的重要手段，这已成为世界基础教育改革和发展的共同趋势。

二、我国基础教育质量监测存在的主要问题

进入本世纪以来，我国开始逐步重视基础教育质量的检测，从2002 年底“义务教育质量监测项目”的启动到2007 年底“教育部基础教育质量监测中心”的成立，从对义务教育实施情况的外部监控到对基础教育质量的内部监控，凸显了我国构建基础教育质量监控体系的发展轨迹和取得的可喜成绩：一是初步建立了我国基础教育质量监测制度和体系，逐步完善了国家基础教育质量监测网络；二是逐步建立了促进基础教育质量提升的形成性评价系统，突破了传统依赖高利害考试描述教育质量的瓶颈问题。三是设立了重大项目课题，建立了北京、重庆、宁夏、海南等基础教育质量监测评估机制改革试点，通过与法国、美国、英国、澳大利亚等30个国家和世界银行、欧洲委员会、联合国儿童基金会、国际教育成就评价协会等国际组织的合作与交流，为我国基础教育质量监测制度设计和实施提供了宝贵的经验。四是通过我国儿童青少年各阶段心理发展的常模、标准与及数据库的建立，为我国研究和制定基础教育政策提供了重要参考。但与国际上一些基础教育监测体系完善的国家相比，与我国基础教育发展对质量监测的要求相比，仍存在着一些不容忽视的问题。

（一）监测制度不健全。从监测本身而言，我国虽然开展了一些测试，但总的来讲还处于初级阶段，质量监测的标准和研发的工具还难以与国际上一些发达国家和专业组织的评价机构相比。近年来我国虽然在经费上加大了投入，但是专业研究力量上的差距还较大，一个最突出的表现是至今尚未制定统一的国家教育质量标准。虽然近些年来国家监测的力度在不断加大，但政府在履行教育职责、中小学校在办学时，一直缺乏一个明确的国家标准，这就使得我国教育在“培养什么人，怎么培养人”等重大问题上难以实现根本性的突破。同时，对基础教育质量监测究竟几年进行一次，每次监测的面多大，还缺乏顶层设计。

（二）监测内容不全面。基础教育课程改革已经迎来了第二个十年，教师教学实践层面对课程政策、课程标准、课程目标和课程实施的理解与执行有偏差，社会反响强烈，但我们只局限在价值判断层面的学理论争，缺乏全国性的教育质量测查数据佐以事实诠释，也没有国家层面上的学生学业评价数据库给予佐证。哪些是影响学生能力发展与课程改革实施推进的主要因素，影响的方面、结果怎样，都不清楚。教育监测的内容如果只考查学生掌握知识的程度，而忽略学生能力和素养的考核，这显然不全面，也不科学。如果教育质量监测在地方演变成仅仅关注学生的学业质量水平，那么，学校教育中“考什么教什么”的现象就会愈演愈烈，学生的学业负担日趋加重，隐藏在教育质量背后深层次的相关矛盾也会日渐凸显，何建立一个全面、科学的教育监测指标体系，这也是基础教育质量监测首先要解决的问题，同时也是一大如难题。

（三）监测机构不独立。《义务教育法》第八条明确规定，对义务教育的教育教学质量状况进行督导，是各级政府教育督导机构的任务和责任。随着监测工作的实施，教育督导部门将担负起公布与执行监测结果、审核监测报告、把握监测的基本走向的职能。但问题在于我国各级教育督导机构的设置实质上隶属于教育行政部门，受政府与教育行政机关的双重领导而缺乏独立性，势必难以独立行使督导职能，不能有效把督导结果作为决策和推动工作的重要依据，削弱了教育督导的问责与整改制度，直接影响了监测的权威性与监测的公信力。

（四）监测范围不广泛。从教育的宏观管理与科学决策来看，很大程度上取决于对我国基础教育现状，特别是基础教育质量基本状况的准确把握。而对教育质量基本状况，特别是教育质量在地区之间、城乡之间、校际之间存在哪些差异，对这些问题我们现在还无法做到心中有数。因为义务教育不组织全国的统一考试，也从来没有组织过全国性的学业水平调查，因此没有全国的宏观数据，更谈不上掌握全国的教育质量状况。从2007年到2011年，我国连续5年分别对义务教育阶段学生数学、语文、科学、英语学生学习质量和心理健康状况、体育健康状况及影响因素进行了试点监测，但直至今年才在全国开展义务教育阶段学习质量监测，对高中阶段的质量监测尚未启动，这不利于国家对整体的教育质量作出全面判断，对未来的变化趋势作出科学预测，对政策和执行进行相应调整。

三、我国基础教育质量监测的发展路径

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“整合国家教育质量监测评估机构及资源，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告”。这既体现了国家对这项工作的总体要求，也对我们开展基础教育质量监测工作的具体路径。结合国际基础教育监测趋势，立足我国教育实际，笔者以为，我国基础教育质量监测可探索以下发展路径：

（一）加强国际交流与合作，完善我国基础教育质量监测评估体系

我国开展基础教育质量监测的时间不长，缺乏成熟的实践经验，必须进一步加大国际交流与合作的力度，通过设立专题研究、联合开发工具、组织国际研讨等形式展开实质性的合作，为选择适合我国国情的基础教育质量监测模式和取得更成熟的监测技术探路。近些年来，教育部教育督导团办公室和法国教育部预测评估司联合主办了两年一度的“教育监测与评估国际研讨会”，就是非常好的举措。法国的教育监测评估由来已久，其体系日趋完备，值得借鉴。该体系由三部分组成：一是诊断性的评估。通过对不同年级不同学科的学生进行监测，了解学生在学习过程中的问题。这些问题有的是学生的问题、有的教师问题、还有的学校管理体制的问题。把这些问题反馈给学校和老师，帮助他们改进管理工作和教学工作，以达到提高教育质量的目的；二是终结性的监测评估。这种评估类似于我国的小学和初中毕业考试，但是组织机构不一样，中国的这类考试由地方实施管理，没有统一的机制，法国则是全国统一组织；三是PISA测试。通过参加 PISA测试了解法国的基础教育质量，并进行国际比较，了解法国在国际上的层次和水平。该评估体系既注意掌握本国情况，又了解其在国际上所处的位置。通过国际间的学习和借鉴，使我们的质量监测具有国际视野，立于全球较高的起点上，尽可能少走弯路，少犯错误。需要注意的是，在加强国际交流与合作，吸收与借鉴国际经验的同时，切忌照搬，因为无论是 TIMSS 项目、还是PISA项目，都是以西方国家的教育背景和教育标准来实施的，不一定完全适合我国国情。因此我们在参考借鉴的同时，在制度的设计上，要把重点放在解决我们面临的现实问题上，建立一套政府宏观监控、学校自我评估、社会积极参与的具有中国特色的教育质量监测体系。

（二）明确监测组织职能，建立独立于政府行政体系的监测中介机构

从世界众多国家的评价实践来看，无论是中央集权型或地方分权型国家，基础教育质量监测基本都是在国家层面上实施外部统一考试，即教育与考试分离，考试实施由独立的专业中介机构完成。专业中介机构是一个为教育质量监测考试服务的支持体系，这种机构应超越某一具体的教育部门或系统，它代表国家行使权力，工作具有独立性和权威性，不受政府行政体系的干预。同时，国际基础教育质量监测是基于标准的监测，监测标准的权威性是实施基础教育质量监测的保证。政府不再直接干涉或直接介入教育质量的监测过程，而是侧重于监测目标的制定和监测方法的管理，并根据监测结果进行宏观调控。目前，我国基础教育质量监测中心是一个根据教育部要求负责实施操作的专门机构，在研究制订我国监测标准、研发监测工具、组织专业培训、采集数据、分析数据等方面定位职能，同时为建立我国教育质量国家标准先行探路。2003年以来，地方各级质量监测中心及机构也在日趋完善之中，如，海南、江西、北京、重庆等省市，他们在教育部监测中心的专业引领下，有效开展学生学业监测工作，同时为国家实施监测提供动力支持。但无论是国家层面，还是地方及区域，作为专业的监测机构，必须独立于教育行政体系之外，才能确保监测实施的公信力与权威。

（三）制订教育质量国家标准，抢占国家未来发展战略先机

教育质量国家标准的制订，至少解决以下三个方面的问题：一是要宏观架构教育质量国家标准建设的政策指南。就教育质量国家标准建设的战略目标、重点难点、实施步骤和预期结果等形成一定的政策体系；二是考虑宏观、中观及微观三个层面的质量指标。由于我国是一个发展中的人口大国，区域教育发展不均衡，因此，既要有全国统一的一般性教育质量标准，同时也必须增加一些特殊的教育质量标准，以适应地方实际的需求。三是主动加强国际合作。整体来看，国际上有关教育直接监测的理论研究与改革实践都相对比较成熟，如何在借鉴国际经验的基础上，制订出适合我国国情需要的教育质量国家标准，如何在立足我国教育实际的同时能实现与国际教育质量的尽快接轨，这些问题都值得关注与重点研究。

（四）规范学生学业评价体系，适应基础教育科学决策的需要

许多发达国家在开发本国的大规模学生学业测试的同时，都逐渐建立并完善了本国的学业成就评价体系。例如，英国从1988年起分别对学生在7、11、14、16岁时学习国家课程各科目的情况进行全国统一评定。澳大利亚政府也从2008年推出全国性的评价项目（NAP），由联邦政府批准设立并划拨专款，对中小学3年级、5年级、7年级、9年级的各学科情况进行全面测评。[9］不难发现实施基础教育质量监测工作，其中学业评价体系建设是重点。因为它是基于国家课程标准，在专业化水准上建构的基础教育阶段学生学习质量的评估系统，为基础教育科学决策提供依据与佐证。现阶段，根据我国国情，基础教育质量监测的主要任务是对基础教育阶段学生的学习质量和身心健康状况以及影响学生发展的相关因素进行监测，并通过数据分析，准确描绘基础教育质量的现状，为各级教育行政部门决策提供参考。如，广州市自2003年起，积极构建区域中小学生学业质量监测体系，分别于2010年、2011年进行义务教育阶段学生学业质量抽检，探索了适合广州义务教育优质均衡发展的有效途径。上海市教育委员会与教育部基础教育课程教材发展中心合作，历经五年探索，共同研究出了一系列影响学生学业质量的关键因素，构建了以关注学生健康成长为核心价值追求的绿色指标体系。推出了《上海市中小学生学业质量绿色指标（试行）》行动计划（简称绿色行动计划）。  由于我国目前的学生学业成就评价权力分散于地方、学校、课堂等多个层面，各种权力持有者在实施学生学业成就评价时，几乎不受任何监控，以至于各种名义的统考横行，甚至高考、中考这样的高利害考试都缺少关于实体和程序方面的专业规则。这种混乱带来的后果很严重，我们要从规范学生学业评价体系入手，对各省市基础教育监测实行有效的宏观管理。

（五）深化评价制度改革，完善基础教育质量督导与评估制度

党的十七大提出要深化质量评价制度改革，具体到基础教育领域，这就要求我们，一是要建立和完善对政府履行教育职责的监督和评价制度，坚持督政与督学并重，督促和引导各级政府及教育行政部门遵循教育规律，按照科学发展观和正确的教育质量观，办好每一所学校。二是要改革和完善学校督导评估制度，坚持发展性评价理念，深入推进督学责任区制度，通过随访督导与定期督导相结合的方式，对学校实施素质教育和提高教育质量情况进行有针对性的督导，督导报告要向社会公布，并注重整改情况的跟踪督查。教育督导部门应充分利用责任区督学提供的有关情况，全面了解辖区学校教育教学质量状况，摸清家底，发挥督学责任区对教育质量的常态监控作用。三是把教育部门面向学校的一切检查评估全部归口教育督导部门，整合各种教育资源，让学校休养生息，营造有利于学生健康成长的良好氛围，静心育人，回归教育的本质。

参考文献：

[1] [7] [8]辛涛，李 峰.基础教育质量监测的国际视野 [J] ．人民教育， 2007(Z2)13-14.

[2]张眉.基础教育质量监测的国际经验[EB/OL] ．www.rmzxb.com.cn，2008-02-13.

[3]张秋玲,孙薇薇．监测与评估：我们距离世界有多远 [J] ．语文考试研究，2011 (1) 14-22.

[4]孔祥娟．PISA对构建我国基础教育质量监测体系的启示 [J] ．教育测量与评价，2009(7).

[5]袁长梅．对基础教育质量监测的再认识[EB/OL] ．www.heihejiaoyan.com， 2011-11-20.

[6]李敏谊.“绝不让一个孩子掉队”—布什新政府教育改革蓝图[J].比较教育研究，2001(4) .

[9]占盛丽,文剑冰,朱小虎.全球化背景下PISA在美国基础教育质量评估体系中的贡献 [J].外国中小学教育，2010（5）.