张家界市义务教育合格学校建设
与督导评估专题报告
张家界市人民政府教育督导室
（2011年1月18日）

            张家界市创建于1988年，是世界知名旅游胜地，又是老、少、边、穷地区，还是贺龙元帅的故乡。全市现有人口156万，辖两区两县，现有完小以上义务教育阶段学校232所，其中区县直小学11所，乡镇中心小学95所，片完小37所，独立初中52所，九年制学校37所，规划到2015年创建义务教育阶段合格学校168所。根据省政府教育督导室的安排和义务教育合格学校建设“谁主管、谁负责”、“软件从严、硬件从实、以评促改、以评促建”的原则，我市于2010年11月22日至26日，组织部分省市督学和督导评估专家分成两个小组对全市今年创建的15所义务教育合格学校进行了实地督导评估。通过评估，全市创建的15所义务教育合格学校均达到了合格标准，所有学校均能够基本满足教育教学和为师生生活服务的需要，得到了学校师生和当地群众的交口称赞，有效促进了义务教育的均衡发展，是一项深得民心的民心工程和惠民工程。为了更好地总结和推广我市创建义务教育合格学校经验，有效指导今后义务教育合格学校督导评估工作，改进创建和督导评估过程中存在的问题与不足，现以我市今年义务教育合格学校督导评估情况为切入点，专题报告如下：
    一、义务教育合格学校的创建
    2010年，省委、省政府、市委、市政府把义务教育合格学校建设列入为民办实事项目，分配给我市10所义务教育合格学校创建任务，其中，永定区2所，武陵源区1所，慈利县4所，桑植县3所，同时，我市慈利县、桑植县还根据备案项目校的规划分别创建了4所和1所义务教育合格学校，15所学校建设共涉及投资7100多万元，其中国家投资280万元，省级投资235万元，区县投资6000多万元，向外引资700多万元。各区县按照《湖南省义务教育合格学校建设标准》及“缺什么，补什么”的原则，有步骤开展了创建工作，具体创建情况如下：
   （一）创建组织与领导
    一是市、县（区）人民政府分别成立了以分管教育的副市长、副区县长为组长，教育、发改、财政、建设、国土、环保、人事、规划、消防等部门为成员的义务教育合格学校建设领导小组，负责研究和解决建设过程中存在的重大问题和困难。
    二是市、县（区）教育局分别成立了以局长为组长，其他班子成员为副组长，相关科（股）室负责人为成员，并且明确由基教科（股）牵头抓创建，相关科（股）室密切配合，共同抓好创建工作。
    三是各创建学校分别成立了以校长为组长，班子成员及相关人员为成员的领导小组，具体落实创建任务。
四是市教育局与区县教育局，区县教育局与各项目学校层层签订了责任状，层层制订了实施方案。
   （二）创建措施
    一是广泛宣传动员，充分认识创建义务教育合格学校的重要意义。市、县（区）、学校分别召开了创建义务教育合格学校动员会，传达了上级文件和会议精神，明确了任务和目标，为创建工作营造了良好的氛围。
    二是积极争取建设项目和资金。各区县除了争取财政预算资金以外，主要争取的项目资金有明德工程资金、校安工程资金、拉动内需项目资金、寄宿制学校建设资金、一次性专项资金等。
    三是分校指导、加强督查。为了加快创建质量与进度，市级创建领导小组在组长的带领下，全年共进行了三次实地督查：第一次是利用暑期学生放假时间，在工程进度和质量上进行督查，第二次是利用开学期间，在工程质量与安全上进行督查，第三次是利用县级初评、市级复评，在合格学校建设整体水平是否达标上进行督查。
    四是加强管理，提高效益。本着“硬件从实、软件从严”的原则，主要做了以下工作：一是加强对土建工程项目的过程管理，包括立项、审批、招投标、建筑质量、建筑安全等，防止出现安全责任事故和豆腐渣工程；二是加强功能室建设，基本配齐教学用房、教学辅助用房、办公用房和师生生活服务用房，基本配齐图书、理、化、生、科学实验仪器和音、体、美、卫、劳技、信息技术器材；三是加强教师队伍建设，采取合理调配、培训、招聘、特岗计划等手段尽可能配齐专任教师；四是利用督学等手段，督促学校全面贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，全面规范办学行为；五是督促学校加强管理，完善各项管理制度，严格执行各项制度，向管理要质量，向管理要效益；六是加强创建信息报送工作，按照省教育厅和市考核办的要求按时完成各项数据上报和材料、信息上报工作；七是加强考评，充分运用考评结果，义务教育合格学校考评结果已经纳入政府绩效考核，纳入政府为民办实事考核，纳入学校目标管理考核。
    （三）创建结果
    经过市级督导评估和省级抽查认定，我市2010年度创建的义务教育合格学校全部达到合格标准，其中为民办实事项目学校，计划10所，创建10所，合格10所，其中90分以上的3所，80分以上的7所。备案项目学校，计划11所，创建5所，合格5所，其中90分以上的1所，80分以上的4所，备案项目校第一次没有按计划完成任务。
    二、义务教育合格学校的督导评估
    认真开展义务教育合格学校督导评估，是推进义务教育学校标准化建设，促进义务教育均衡发展的有力“杠杆”，能否充分发挥督导评估的“杠杆”作用，直接关系着义务教育合格学校建设能否顺利持续进行下去。按照“建评分离、规划统一、分级负责、省里把关”的原则，我们对全市创建的第三批义务教育合格学校分层次进行了实地督导评估，我们认为这个“杠杆”作用发挥比较有力，主要表现为督导评估的过程、方式和评估结果运用等方面。
    （一）督导评估的过程。
    一是成立义务教育合格学校督导评估领导小组，建立相对稳定、结构合理的专业化队伍。领导小组由市教育局局长任组长，主任督学、分管业务的副局长任副组长，另外，抽调12名省、市督学和督导评估专家担任评估成员，其中，抽省督学1名，省督导评估专家6名，市督学4名，同时，在每个区县抽调1名专职督学实行跟班学习和交叉督导。
    二是根据省里要求并结合我市实际制订了切实可行的督导评估实施方案，《方案》确定了今年开展督导评估的对象、时间、日程安排、分工、评估内容、程序、方式及如何运用督导评估结果，提出了督导评估的迎检要求和纪律要求。
    三是对所有参与督导评估人员进行了全方位业务培训。培训由主任督学主持，督导室主任主讲，同时，广泛听取督导评估专家意见，最后，由市教育局局长作重要讲话，并形成统一的评分细则和标准，要求督导评估必须客观、真实、公正。
    四是实地开展督导评估。督导评估原则上坚持按程序评估，首先，创建学校必须自查自评，准备迎检现场和资料并写出汇报材料；其次，区县要开展初评，写出初评意见，并由区县统一向市政府教育督导室申请督导评估。具体到校评估程序是：先由被评学校校长汇报合格学校创建情况，然后，由市督导评估小组按一级指标分块实地评估和打分，最后，按照评估分工分别向学校交换意见。每个区县督导评估结束以后，督导评估小组先汇总、碰头，形成统一评估意见，然后集中向区县教育局交换督导评估意见。
    五是撰写和下发督导评估意见。整个督导评估结束以后，两个小组碰头汇总平衡督导评估情况，并向市教育局党组汇报评估情况，经过局党组研究，最后，由督导室根据党组统一意见撰写督导评估情况通报，通报中主要是通报评估结果，总结成绩与经验，指出存在的问题与不足，提出具体整改意见。
    （二）督导评估的方式。
    督导评估是否全面、客观、真实和公正，主要取决于评估的方式是否得当。我们在开展督导评估时，十分重视督导评估方式的运用，针对合格学校督导评估时间短，评估指标多，学校分散等特点，我们主要运用了以下几种评估方式：
    一是听取学校领导关于合格学校建设情况汇报，情况汇报主要是汇报学校基本情况、领导重视情况、学校建设情况、学校自查达标情况以及目前存在的主要问题和建议。
    二是察看现场和办学条件。察看的具体内容为学校环境和规划，校舍、学校装备、学校运动场地等。
    三是查阅档案资料。档案资料要求分门别类，装订成册，档案资料是学校发展的历史记载，也是学校管理是否规范的外在表现，档案资料要求真实反映和佐证学校建设情况和达标情况。
    四是走访师生和学生家长。走访师生和学生家长是随机选定的，但也是有代表性的选择，在数量上不作严格限制，只要求师生和家长真实反映学校情况就行，走访师生和家长讲究话题选择和对话方式，力求通俗易懂和平等交流。
    五是问卷调查。问卷调查首先要讲究问卷设计和问题设置，问卷设计要求温馨，问候开卷，感谢结束。问题设置要求切合实际，反映热点、难点，该问则问，简明扼要，问卷一般选择有代表性的10名教师和10名学生进行调查，力求问卷调查不受学校领导和其他人的思想控制。
    六是随堂听课。凡督导评估人员，原则上要求随堂实地听课一节，并写出评课意见和评课结论，有时间还要同教课教师进行现场交流和当面指导，课堂教学效果一般作为评估教育教学和办学水平的重要依据。
   （三）督导评估结果运用。
    督导评估结果运用是否正确、有效，直接体现督导评估的价值和作用。督导评估结果分为合格、基本合格和不合格三个等次，督导评估结果在我市主要作为县级政府教育工作、“两项督导评估考核”、教育强区、县督导评估的重要依据，作为政府绩效考核和为民办实事考核的重要指标，作为学校目标管理考核的重要依据，作为学校领导是否提拔、调任的重要依据，作为学校是否合并或撤销的重要依据，作为通报表彰和是否实行资金扶持和项目立项的重要依据。
    三、合格学校创建与督导评估中存在的困难与问题
    随着义务教育合格学校创建工作的逐步推进，创建工作的难度越来越大，其难度主要表现为：一是创建经费筹措难。我市除了武陵源区因为创建任务小，财力较好，容易筹措以外，其他三个区县筹措建设资金都比较困难，原因是多方面的，但其最主要的原因是地方财政困难，地方财政只可以保吃饭、保运转，保发展主要依靠上级财政支持，而义务教育合格学校建设虽然是省级建设项目，但省里仅象征性地支持每个学校建设项目奖励经费10万元，10万元仅够支付项目建设手续费用，目前，已建合格学校建设资金来源主要是依靠其他项目建设资金、地方财政借债、区县教育局举债，向外引资，大帮小凑勉强完成，以上筹资办法大部分都是短期行为，不可能长久下去，以后筹资将越来越难；二是执行创建规划难。由于区县财力十分有限，大部分区县已无力执行创建规划，我市四个区县，除武陵源区能够完成规划外，其他三个区县今年均没有按时完成规划任务，其中，永定区应完成6所，实际完成2所，慈利县应完成9所，实际完成8所，桑植县应完成10所，实际完成4所。我市前两批申报义务教育合格学校之所以能完成规划任务，主要是因为前两批创建合格学校基础较好，需要新建、改扩建任务小、耗资少，越到后面，学校基础越差，完成规划的难度也越大；三是合格学校创建达标的难度越来越大，由于创建学校基础越来越差，资金筹措难度越来越大，所需资金越来越多，因而，合格学校创建达标的难度越来越大。今年，我市各区县在年初申报时，本来只申报10所为民办实事学校，后来，是通过市里做工作，最后才申报15所，而且今年创建的15所合格学校，大部分学校都低于前两批创建合格学校的标准，同时，少数学校在评估验收时还在进行工程扫尾。
    对义务教育合格学校进行督导评估，今年已是第三批，通过总结第三批督导评估工作，我们深感督导评估有一些难言之隐，督导评估的“杠杆”作用已开始受到人为制约。一是义务教育合格学校创建工作，虽然是政府的工作，有的甚至是政府为民办实事工作，地方政府领导在大会上作报告都很重视，但实际行动上往往要打折扣，各职能部门在行文或表态上都很支持合格学校建设，实际上对义务教育合格学校建设项目支持甚少，有的在报建手续上还故意刁难或拖延，手续难办，手续费却不少，减免政策执行乏力，好像义务教育合格学校创建就是教育单方面的事情。因此，我们在评估时，到底是肯定政府工作还是不肯定政府工作，都有难言之隐；二是对义务教育合格学校特别是为民办实事项目学校开展督导评估，受领导意志的约束时有发生，各级政府为了追求政绩，对督导评估工作的干扰作用开始抬头，因此，对义务教育合格学校开展督导评估的压力将越来越大，以后，能否坚持客观、公正开展督导评估，也有难言之隐；三是对义务教育合格学校开展督导评估，执行的标准难以把握，有的标准执行伸缩性大，如学校地理位置确定，有的考虑了安全因素，就考虑不到学生上学就近原则，校舍安全的确定，按理说应以房产鉴定部门意见为准，但少数学校为了争取合格学校建设项目，不惜以鉴定为D级危房为代价，教学仪器的配备，有的有数量，却没有质量，教师绩效工资和公用经费是否到位，应该是政府和财政部门的问题，学校没有责任，学校公用经费被挪用于人员经费，主要是因为教师绩效工资留有缺口，评估时，因为学校没有进行经费决算，是否挤占难以认定或认定过早，教师聘任制度和调配制度是否能严格实行，不是学校单方面能够决定的，这已是不争的事实，校务公开内容到底是应该全部公开，还是应该留有余地，这应该从学校实际出发，否则，不利于学校管理，学校管理中的刚性管理与人性化管理往往是互相矛盾和冲突的，现实中很难一概而论，学校办学水平除了考试成绩能够量化以外，其它都难以量化，这么多的不确定因素，决定了督导评估很难严格、准确执行评估标准，义务教育合格学校评价标准是否科学、合理，似乎也有难言之隐；四是合格学校督导评估结果运用不到位，对合格学校创建积极性的调动不是很有利。由于义务教育合格学校建成前后，大部分学校都要节省开支，自筹一部分资金，或到处化缘，讨要资金，是一件很费力的事，因而很多学校都不愿创建，即使创建了，也是被动创建，这对调动合格学校创建积极性必然产生消极影响，学校应不应该申请创建，校长们肯定会有难言之隐。
    四、建设性意见及前瞻性思考
    积极推进义务教育合格学校建设，这是一件利国利民的大好事，它对整体提升学校办学水平，提升学校办学品味，无疑是大有好处的。这项工程与以往开展的单项工程建设，如寄宿制学校建设等，既有共同之处，也有显著区别，共同之处主要表现为：一是都立足于改善学校办学条件，二是都立足于办人民满意教育，三是都体现政府是否重视教育、优先发展教育，立足于为教育公平创造条件；区别之处主要表现为：合格学校建设是从整体上提升学校办学水平，单项工程是从某个方面提高学校办学水平，合格学校建设是一项普及性工程，带有全局性，单项工程是一项重点工程，带有局部性。义务教育合格学校建设已经列入教育强省、强市（州）、强县（区）的重要内容，是推进义务教育均衡发展的重要手段，坚定不移地重视和支持义务教育合格学校建设不容置疑，但为了更好地抓好义务教育合格学校建设和督导评估工作，现提出如下建议和思考：
    一是义务教育合格学校建设应列入各级政府中长期发展规划，其建设项目应纳入各级发改建设工程，为合格建设提供充足的法律保障。
    二是义务教育合格学校建设经费应列入各级政府财政预算并着力提高建设资金标准，省财政应确保每校支持50万元以上，以体现省政府的确是在为民办实事，市、县财政分别应按50万的适当比例预算配套资金，以充分体现“谁主管、谁负责”的原则，凡是没有足额预算建设资金的，应对其政府绩效实行“一票否决”。
    三是义务教育合格学校建设应纳入各级政府重点工程项目，各职能部门必须按各自分工与职责无条件支持义务教育合格学校建设，不得为合格学校建设人为设置障碍，不得违反有关规定和文件精神，借项目建设报建之机索取不正当利益。
    四是义务教育合格学校建设应严格实行责任追究和适度奖励制度，凡是没有按规划和职责完成合格学校建设任务的，对单位“一把手”和直接责任人应实行责任追究，不得调动和提拔使用，凡是保质保量完成合格学校建设任务的，应对合格学校和相关责任人实行一定的物质奖励和精神奖励。
    五是要简化督导评估程序，减少评估层次。实际督导评估工作中，县级初评作用不大，而且初评时间过早，评估的条件不够成熟；省里的抽查应改变方式，建议省里在每个市、州开展督导评估时，给每个市州选派一至两名监督员，监督标准执行情况，市级督导评估是否客观、公正、准确，由监督员核准，上报到省。
    六是要实行异地交叉评估。参与评估人员原则上不参与本区县义务教育合格学校督导评估。
    七是要定期选聘督导评估专家，实行专家评估。参与评估人员必须经过专业培训，必须取得省市督学、督导评估专家职称，对参与督导评估作风马虎、评估严重失准的人员要取消其专家职称，并不得重新申报督导专家职称。
    八是要不断修改完善义务教育合格学校督导评估方案，提高评估方案的实效性、科学性和操作性。义务教育合格学校评估方案应该突出地域差异和学校差异，因地制宜，应以是否达到基本满足教育教学和师生生活服务的需要为评估标准，对目前达不到的，不适用的、不科学的、不容易操作的评估标准，都应尽量修改和完善。
    义务教育合格学校创建和督导评估已开展了三年，义务教育合格学校建设任务完成已接近一半，总的来讲，这项工作已基本达到了以建促均衡、促发展，以评促建、以评促改的目的，是积极因素多于消极因素，利大于弊，但是，针对贫穷落后区县，如果没有上级财政的倾斜政策，没有各级政府的高度重视，此项工作走入死胡同，流于形式，也并非是不可能的，财政困难区县的领导，对此项工作已经颇有微词，只是碍于要为民办实事，迫于压力，不得已而为之。如何顺利将此项工作进行下去，应该引起省委、省政府的高度重视，我们各级督导部门也应该当好参谋。（龚  勰）