义务教育均衡发展的机制建设与创新探索

益阳市人民政府教育督导室  臧远科

2010年11月

[内容摘要] 教育是最大的民生，义务教育均衡发展是社会公平的重要一环。要加快义务教育均衡发展，各级政府特别是县级政府必须担负起统筹协调的重要职责，逐步提高教育在政府工作中的地位，建立和完善义务教育均衡发展的体制和机制，进一步解决体制不均衡、“硬件”不均衡、教师不均衡以及相关配套政策不均衡的问题，真正办人民满意的教育。

[关键词]义务教育 均衡发展 机制创新

    教育是每一个人成长进步的必要环节，更是一个民族发展壮大的基石。教育公平作为社会公平的重要部分，越来越受到人们的关注，正如温家宝总理说的：教育是最大的民生。目前的现状是，尽管我们在教育事业上投入了很多，做了大量的工作，但教育的整体水平没有得到大的提升，教育问题层出不穷，教育投入普遍不能按照有关政策落实到位，教育经费普遍短缺，部分学校条件仍然十分落后，师资队伍分配不均，优质教育资源太少。因此，目前义务教育发展城乡之间、学校与学校之间不均衡造成的现状是：优质学校、城镇学校生源爆满，农村学校、薄弱学校生源严重不足，学生入学困难，择校之风愈演愈烈，学生疲于择校、插班、分班、升学考试，家长从小学到高中为子女的择校、择班、择师而伤透脑筋。这样所导致的结果是，学生与家庭负担越来越重，不满意；学校之间差距太大，不满意；教育问题多，教育部门与政府都不满意。

如何才能办人民满意教育？如何从源头上解决这种因为不均衡造成的严重现状？如何切实推进义务教育均衡发展？我认为，这个决定权主要在于省、市、县三级政府，主要从体制、机制、制度上加强统筹，通盘考虑，加强教育、财政、人事、编制、规划、建设等各部门之间的协调与责任，逐步推行一揽子长效措施，一环套一环，才能在教育均衡发展上取得实实在在的成效。通过长时期的探索与研究，我认为主要从四个方面着力来解决义务教育发展不均衡的问题，一是体制不均衡的问题，二是“硬件”不均衡的问题，三是教师不均衡的问题，四是相关配套政策不均衡的问题。

一、要解决体制不均衡的问题，就是要切实提高教育在政府工作中的地位，促进政府重教体制与群众的教育需求的基本均衡。

教育涉及千家万户，是每一个家庭都十分关心的问题，也是一个民族兴旺发达的基础，没有良好的教育就不可能有杰出的人才。虽然教育的社会地位不断提高，但在发展教育的实际工作与政府决策中，教育的地位并不高。目前义务教育的发展是“以县为主”的教育管理体制，要促进义务教育均衡发展、建设教育强县，主体在县市区，配强县级党委、政府分管教育的副县长并切实提高他们在党委、政府中的地位显得至关重要。据调查统计，湖南省122个县市区中没有1人进了常委班子，是中共党员的也只有57人，占总数的46%。当然，不否认这些同志的工作能力与水平，但在教育实践中，因为身份性障碍，有的地方在教育法规的执行、政策的落实、支持的力度、经费的投入等方面还是打了折扣的。因此，建议同级组织部门和县级党委政府在选配分管教育的领导时，一定要进县委常委班子。让分管教育的同志在领导班子中说话有份量，处事有权威，在班子决策中果敢有为，在工作中说话掷地有声，处事到位有力，有利于教育强县建设工作的强势推进。

解决了这一事关教育实际地位的体制问题，接下来的制定和统筹推进教育均衡发展的长效机制、制度就显得迎刃而解了。

二、要解决“硬件” 不均衡的问题，就是要切实落实教育经费保障机制，保障义务教育学校办学条件整体均衡。

一是抓规划。加强规划布局，保障新增义务教育学校配套建设到位。要强调发改委、规划、房管、建设等部门的职能，将教育规划与布局纳入一个地方的整体发展当中，做到合理规划，科学布局，严格审批。教育局要结合区域规划调整和城区改造编制好教育布局规划，合理进行布局调整，适当关停撤并规模偏小、低效质差的学校，同时筹集资金在部分生源集中的地方新建和改扩建学校，满足各地学生在规定服务半径内就学的需求，为义务教育阶段每一位中小学生“就近入学”创造条件。长沙市在城区学校办学条件高标准均衡建设的前提下，2010年开始，城内五区和高新区从小学新生入学开始实行 “就近入学，划片招生”的政策，招生片区的细化分解具体到了每个街道或楼盘，就是市级领导打招呼想择校也没有用，彻底缓解了学生家长以往择校的烦恼和疑虑，受到市民群众的一致欢迎。

与此同时，我国城镇化建设速度不断加快，城镇住宅人口迅速扩张，考虑义务教育布局实际，必须把合格标准的中小学及幼儿园配套建设作为一项规定来落实，作为建设项目审核的重要内容，必须按照按照标准要求，在新区开发和旧区改建时，4000名居民以上住宅区应按标准规划配置小学、幼儿园，8000名居民以上住宅区按标准规划配置中学，教育设施配套不全的不予发放交付使用许可证。只有履行了教育配置责任的楼盘居民，才能顺利送孩子就近入读。作为政府部门和发改、规划、建设、国土等部门在进行城区发展建设项目审批时，这一政策必须坚持，才能有效保证新增居民区域义务教育的均衡发展。

二是抓建设。近年来我国的教育督导的重点还是“督政”，教育经费和办学条件仍然是大头。要求各级政府，特别是县级政府要按照上级政策要求落实好教育经费，并不断加大预算内教育投入力度，依照轻重缓急逐校安排，逐步改变现有薄弱学校配套滞后的现状。要在建设义务教育合格学校保障基本条件的基础上，推进规范化学校建设工程，优化教育资源配置，重点扶持、改造和建设薄弱学校，将所有学校都装备好实验室、音乐室、美术室，添置大量教学仪器、图书，配备微机室、语音室、电子备课室和多媒体教室，并逐步开通教育城域网，实现区域内教育信息互联互通、资源共享，改变中小学硬件设施差异过大的局面，使每一所学校都能够吸引家长、留住学生。

在学校建设方面，以政府出面吸纳民间资金扶助教育也不失为一个好办法。如今致力于慈善事业的大实业家也不乏其人，可以是投资形式，也可以是赞助形式，政府要在每次的招商引资项目中，将教育建设项目作为其中之一加以广泛宣传推介，可以吸引一定的民营资金解决教育的大难题，如福建等地，就通过各种关系将很多台商资金用于办学，学校成为当地最漂亮的地方。

三、要解决教师不均衡的问题，就是要加大教师的调配交流，保障区域内教师队伍相对均衡。

实现区域和城乡之间教育质量均衡发展，其关键在于教师水平的均衡发展，要努力打破城乡教师界限，建立有利于教育均衡发展的教师管理、流动和合理配置的体制机制。

一是进一步完善教师调配交流的长效机制。对薄弱学校的校长配备是提升薄弱学校竞争力的关键。均衡配置校长和教师资源，各地定向委培的免费师范毕业生，和每年新补充的教师，根据学校实际，保障各学科教师和优秀教师优先充实到农村学校和薄弱学校。采取“名师迁移”的办法，在不影响其它学校教育教学的情况下，有意识地将一些传统老牌学校骨干调到薄弱学校去任教，将好的教育方式带给薄弱学校。加强教师流动制度化建设，建立健全城镇中小学教师到农村任教服务期制度，让城区学校优秀教师到农村学校支教，就近组织城镇中青年骨干教师到农村中小学兼课，缓解农村中小学师资不足和学科结构失衡的矛盾。同时组织农村学校教师到城市学校锻炼，开展区域联动研训。湖南有的地方规定新调入教师必须到农村边远学校工作至少5年以上才能申请调动，需要晋级职称的教师必须有1年以上的支教经历。

二是进一步完善边远教师补助机制。为稳定薄弱学校教师能安心任教，要建立利益补偿机制，对义务教育阶段的边远农村教师给予特殊津贴奖励，改善农村教师的生活待遇。有的地方将绩效工资的30%左右单独拿出来，作为边远教师的津补贴。根据城乡教师差别的实际，今后边远地区教师的专项补助要逐步拿开差距，每月可在500-1000之间，以鼓励更多的教师到边远学校工作，提高薄弱学校办学水平。同时可以将评优、评先、晋升职务等指标向农村教师倾斜，提高薄弱学校教师积极性。

三是逐步实施教师评聘分开。实行教师工资制度改革，改变教师工资结构，将教师职称与工资的关系逐步弱化，职称只是个称号，一种资格，凡是符合条件的教师都可以及时晋升高一级职称。但在实际工作中，职称的高低与工资结构关系不大，工资的高低更大程度上取决于教师工作实绩，整体提高农村教师的工资比例，缩小城乡教师待遇差别。

四是逐步推行设岗定编、设岗定位的绩效评估制度。改革教师编制管理办法，坚持编制适度向农村学校倾斜，规模较小的农村学校和教学点可按师班比配备教师。从实际出发，寄宿制学校可适当配备部分合格的保育、管理人员。要根据农村教师的年龄、学科和素质结构，采取“先进后出”的办法，逐步按课程教学标准配齐各学科所需的合格教师，再通过自然减员方式逐步实现在职教职工数与编制数的总体动态平衡。

三、要解决相关配套政策不均衡的问题，就是要加强相关长效制度建设，保障教育管理公共资源相对均衡。

硬件上来了，教师配齐了，学生是否留得住，群众是否满意，必须靠相关长效政策来保障。

一是完善优质资源共享平台。从硬件资源来说，每所学校在建设过程中都有各自不同的侧重，如实验室、科技馆、体育场、图书室、艺术厅等等，这些硬件资源可以以区域为单位实行共享，以大校带小校、强校带弱校的方式，加强学校联络与交流，实现硬件资源共享。从教师资源来说，可以采用教师定期定量跨校流动、学校人力资源联盟等方式，实现优秀人才资源共享。从课程资源来说，可以通过建立区域网络平台的形式，将每个学校的优质教育教学资源进行整合，学生可以享受异校而同堂的课程资源、教师享受网上观摩骨干教师上课等学习资源。从校园文化资源来说，在全力推进义务教育合格学校规范化建设工程的同时，着力以学校文化建设推动学校发展，每个学校引领各校挖掘文化内涵，提炼富有特色的办学理念、素质教育项目和校本课程，并实现相互交流与共享。也就是说，要冲破办学资源为一校所有的理念，使校长、教师树立起大资源观，树立“不求所有，但求所用”的资源共享理念，从而最大限度地扩大优质教育资源受益面，最大限度地满足群众对优质教育资源的需求。

二是创新学校管理模式。品牌的积累要有一定的时间，响亮的教育品牌在群众的心目中可谓是根深蒂固。要让学生分流，让学生均衡享受教育资源，可以进行多种形式的委托管理，如名校办分校。将规模小、质量低的学校进行合并，以名校分校的名义进行管理，在硬件、教师等方面进行统筹调配，解决群众片面择校的问题。这种形式实际上是集团化办学，这在上海、广东等地已非常广泛，是一种从硬件到软件都基本均衡到位的形式，应该是可行的。

三是配套招生考试政策。招生考试政策是引导学生均衡入学的指挥棒。要取消小学、初中重点学校，取消初中升学考试，在小学和初中严格实行“划片招生，就近人学”政策。在进行宣传讨论的同时,教育局会同纪检监察部门要对小学毕业生的户口、实际住址情况进行严格审核, 教育局出台文件，加强初中学生学籍的管理，要求“人在籍在”，明文规定在毕业学校就读满两年的学生方可享受切块指标，且初二、初三的学生原则上一律不得转学，确保较为薄弱学校的优质生源不“流失”。这一点，近年在长沙市中心城区实践的效果比较好。

与此同时，在高中招生政策上，市教育局每年将一定比例的示范高中入学指标，按照每年初中的招生量平均分配到各初中，比例至少在40%以上，让一些地处边远的学校有更多学生能够升入示范高中，从根本上消除了家长的择校动机。这一点，在安徽铜陵市做得比较好，他们示范高中按初中毕业“人头”分配的招生比例达到65%，加之硬件、教师相对均衡，高中招生严格实行“三限”政策(限分数、限人数、限钱数)，初中划块招生，高中一律按计划数、按分数高低录取，成为了没有择校的地方。

总之，要实现教育均衡，关键就看政府决心和实际举措，政府切实履行统筹责任是关键，不能把有限资金、有限资源、有限精力仅投在几所重点学校上，而是要统筹兼顾，均衡合理配置，并适度向薄弱学校倾斜，建立起统筹发展教育的长效机制。政府要通过积极的教育立法、建立教育资源配置的平衡机制、建立弱势群体补偿的政策机制和完善公共教育财政体制等方面，来有效推进义务教育均衡发展，缩小城乡之间、学校之间的差距，真正担负起服务型政府应该承担的职责，推进教育的整体发展，努力办人民满意的教育。

（413000 益阳市教育局臧远科 13873723897  464857764@qq.com）