关于北京市教育工作的调查与思考
| 关于北京市教育工作的调查与思考 |
| 唐 之 享 |
| 2008年4月15日至19日，我与省人大教科文卫委、省人事厅、省教育厅、省政府教育督导室的有关负责同志对北京市的教育工作进行了为期5天的调研。总的感觉是：北京市的教育工作富有主动性、创造性和科学性，在促进义务教育均衡发展、全面实施素质教育、加强教育督导机构队伍建设等方面业已形成了一整套行之有效的措施和方法，教育现代化的进程不断加快，优质、协调、开放、创新的教育特色逐步形成。 一、北京市教育发展的基本情况 北京市是全国政治、文化、交通、旅游和国际交往的中心。“十五”期间，北京市地区生产总值年均增长11.9%。北京市委市政府在社会经济得到快速发展的同时，切实把教育摆在优先发展的战略地位，进一步加强宏观统筹，落实教育责任，全面实施首都教育发展战略，推进了各级各类教育的又好又快发展。 一是教育普及水平不断提高。3－6岁儿童入园率保持在85%以上，义务教育普及率巩固在99%以上，高中阶段教育入学率达到98%。高考录取率稳定在70%，高等教育毛入学率达到53%，在全国率先进入高等教育普及化阶段。二是教育投入持续增加。2005年北京市地方教育经费总投入为283.93亿元，比2000年增长127.47%；财政性教育经费为211.88亿元，占GDP的3.11%。“十五”期间，财政预算内教育拨款（含教育费附加）占地方财政支出比重保持在17%左右。全市人均教育经费和各级各类教育生均教育经费显著提高。三是教育结构日趋优化。普通高中规模不断扩大，中等职业教育办学质量和效益逐步提高。高等教育积极调整层次、类型及专业结构，规模稳步扩大，体系逐步完善。高等职业教育发展迅速；民办教育在满足群众接受多样化教育等方面发挥了积极作用。四是教育公平得到有效保障。通过市级财政对远郊区县转移支付（5年共投入26亿元），城乡百所学校对口支援，特级教师送教下乡，开展农村教师培训等措施，农村中小学办学条件、师资水平明显改善，城乡教育差距逐步缩小，义务教育均衡发展成效显著。农村和城市困难家庭义务教育阶段学生“两免一补”政策全面落实；来京务工人员子女就学环境逐步改善；有就学能力的残疾儿童和少年都能接受义务教育。五是素质教育全面推进。建立了全面实施素质教育的督导评价制度，教学质量监控体系逐步完善。六是教育贡献能力日益增强。“十五”期间，共培养研究生12.6万人，普通本专科生42.8万人，成人本专科生47.3万人，中等职业教育毕业生39.9万人；高校毕业生就业率保持在89%以上。大学科技园和高校科技型企业呈现出勃勃生机，成为科技成果转化的重要渠道，有力推动了中关村科技园区建设和首都高新技术产业发展。七是教育开放逐步扩大。目前，中外合作办学机构及合作项目达174个，5年累计招收留学生12万人次；共聘请外国专家和教师近1万人次。通过举办国际教育博览会、在境外举办教育展等途径，搭建国际合作平台，北京教育的国际影响不断扩大。八是学习型城市建设加快推进。广泛开展学习型社区、学习型企业、学习型新村、学习型乡镇等创建工作，积极推进学习型区县建设。企业教育、农村教育和社区教育协调发展，成人教育网络初步形成。农民实用技术、农村劳动力转移等培训规模不断扩大；各类非学历教育和职业技能培训广泛开展，成人教育培训年均达750万人次左右。北京市教育普及化任务基本完成,逐步向优质、均衡的方向迈进,为率先基本实现教育现代化奠定了坚实的基础。 二、北京市教育工作的主要做法和经验 从调研的情况来看，我们认为，近几年北京市教育发展成就的取得，北京市委、市政府对教育工作的高度重视是根本，促进教育发展的措施落实是关键，教育督导制度完善是保障。 （一）党委政府高度重视教育工作，努力推进首都教育的现代化进程 改革开放以来，北京教育保持了持续、健康、快速发展的良好势头，取得了教育普及化的重大成就，进入了向现代化迈进的新阶段。但同时，教育发展不均衡，与经济建设、社会发展和人民群众不断增长的优质教育需求不完全适应等问题日渐凸显。为此，北京市委、市政府在充分调研的基础上，多次召开教育工作会议，高屋建瓴，统筹规划各类教育发展。 2004年4月，北京市委、市政府召开了北京市教育大会，要求全市各级党委、政府以及全社会力量，加快教育改革与发展，率先基本实现首都教育现代化。大会印发了《中共北京市委、北京市人民政府关于实施首都教育发展战略，率先基本实现教育现代化的决定》和《首都教育2010发展纲要》，明确提出首都教育改革发展的总目标是：到2010年，在全国率先基本实现教育现代化，实现各级各类教育特别是基础教育的质量明显提高，城乡教育差距显著缩小，职业教育更加发达，高等教育水平进一步提升，学习型城市初步形成，教育对首都现代化建设的学习服务能力、人才支持能力、知识贡献能力和国际竞争能力显著增强，初步构建起与社会主义市场经济和经济社会发展要求相适应的现代教育体制和教育体系。 为了进一步落实北京市教育大会提出的奋斗目标，加快推进全市义务教育均衡发展，2007年8月，北京市委、北京市人民政府召开北京市推进义务教育均衡发展工作会议，下发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，明确了促进首都义务教育均衡发展的工作重点是要大力推进“四个倾斜”：一是解决城乡教育均衡要向农村倾斜；二是解决区域教育均衡要向不发达地区倾斜；三是解决区域内教育均衡要向基础薄弱学校倾斜；四是解决教育对象受教育均衡要向弱势群体倾斜。要求建立以督导评价结果为主要依据的义务教育公报、通报、表彰制度，定期对区域和学校间的差距进行检测与分析，并将区域内义务教育均衡发展的督查评估结果作为评价各区县教育工作的重要指标和考核主要领导干部政绩的重要内容。对未履行义务教育各项保障职责的区县负责人以及市、区部门主管和责任人，依据新修订的《义务教育法》相关规定给予问责。 此外，北京市还先后召开了北京市郊区农村教育工作会、北京市小学规范化建设工程启动会、推进教育信息化建设工作会议，下发了《关于大力发展职业教育的决定》、《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》等，转发了市教委、市政府教育督导室《关于进一步加强和改进教育督导和教育评价工作若干意见的通知》、《关于进一步完善对区县人民政府实施素质教育工作进行督导评估制度意见的通知》等一系列文件，为教育的改革与发展提供政策支持和制度保障。 （二）实施初中建设工程和小学规范化建设工程，深入推进义务教育均衡发展 北京市教育大会和推进义务教育均衡发展工作会议召开以后，各级政府和有关部门积极贯彻落实会议精神，先后实施了初中建设工程和小学规范化建设工程，把这两个工程作为推进义务教育均衡发展的重要措施和有力抓手，促进了义务教育整体水平的提升。 1、实施初中建设工程，促进初中学校均衡发展。一是建立推进初中建设工程实施的保障机制。市委、市政府和市委教育工委、市教委领导每人联系两所学校，市教委成立由分管主任为组长、有关处室负责人参加的领导小组，负责全市初中建设工程的统筹、指导和整体推进工作；市财政每年安排专项资金，用于补助区县办学困难学校建设工作和奖励初中教育整体水平明显提高的县区；由北京师范大学、首都师范大学、北京教科院、北京教育学院等有关单位专家组成“北京市基础教育课程改革实验工作”专家指导顾问组，负责为区县和学校提供咨询、指导和服务。二是明确区县和部门的责任。区县教委具体负责区县初中建设工程的规划制订、措施落实和具体实施等工作。各区县在调查研究的基础上制定本区县初中发展的五年规划，明确布局调整、资源整合的方案，提出整体提升区域初中办学水平的措施，确定重点扶持的办学相对困难学校；同时指导每一所初中校分析学校发展的优势和存在的问题，制定学校的改革和发展规划和分年度实施计划，提出具体工作目标和措施。三是建立全市初中学校建设与发展数据库。研制了“初中建设工程实施手册”，手册包括北京市标准化初中建设标准、北京市初中建设区县和学校3-5年发展规划和北京市初中建设数据调查，区县利用北京市标准化初中学校建设标准这一工具，对所属各初中学校进行诊断性研究，建立初中学校建设与发展数据库。四是建立初中建设工程专项督导评估机制。市、区县教育督导部门将初中建设工程作为教育督导的重要内容，纳入年度工作计划。区县教育督导部门按计划对区域内所有初级中学和九年一贯制学校的达标情况进行逐校验收，对区域义务教育均衡发展情况进行定期评估。五是建立初中建设追踪宣传机制。每年召开初中建设工作研讨会，总结典型经验，并通过新闻媒体进行广泛宣传。在加大教育投入、促进学校办学条件均衡的基础上，北京市下大力气促进师资水平和教育质量的均衡。市教委大力加强教研员队伍建设，开展“金色种子”培训，对全市的教研员进行培训，深化课程教学改革，努力提高初中教育教学质量；组织农村学校骨干教师参加“绿色耕耘”培训，每年培训3000人，5年全部培训一轮；启动“春风化雨”行动，培训城区重点建设学校学科教研组长、教学校长1000余人，提高了教学水平。 2、启动小学规范化建设工程，全面提升小学教育整体水平。继初中建设工程后，针对小学教育不均衡的问题，2007年10月北京市又启动了小学规范化建设工程，决定自2007年秋季起，用5年左右的时间完成这一工程。一是提供保障。成立了北京市小学规范化建设工程领导小组，建立了市委教育工委和市教委领导联系若干重点建设小学制度。市、县级财政每年安排专项经费用于小学规范化建设工程，市级财政经费每年重点支持100所小学的办学条件达标工作。二是明确责任。实施小学规范化建设工程坚持市级统筹，区县政府为主的原则。各区县政府负责本区域小学规范化建设工作的统筹领导，建立区县小学规范化建设工程领导小组，制定新一轮小学布局调整规划和年度实施计划。各区县教委在调查研究的基础上制定本区域小学发展的五年规划。在此基础上，指导每一所小学制定学校发展规划，使每一所学校在达到基本办学条件和管理水平的基础上，实现特色发展。三是优化队伍。充分发挥首都高校和科研单位的优势，加强对小学教师的培养、培训。四是加强督导。市、区县教育督导部门将小学规范化建设工程作为教育督导的重要内容，纳入年度工作计划。五是跟踪宣传。建立小学规范化建设追踪宣传机制，推广成功办学经验。召开小学规范化建设工作研讨会，总结典型经验，并通过新闻媒体进行广泛宣传，形成促进小学教育优质均衡发展的良好社会环境。 （三）创新教育评价模式，全面实施素质教育 教育评价起着导向、激励作用，是促使学校全面实施素质教育的关键环节。北京市在教育评价中，探索运用发展性教育评价思想和合作性教育评价模式，树立“双主体”教育评价新理念，即突出学校在评价中的主体地位，力求建立校长、干部、教师、学生与教育评价人员之间的平等、合作的伙伴关系，共同研究、分析、寻找学校新的发展点，促进学校的自主发展和可持续发展。 1、坚持规范性评价与发展性评价相结合。2002年，北京市教委、教育督导室颁布了《北京市区县政府、教委、普通中小学全面实施素质教育评价方案》。新方案在规范性评价指标的基础上增设了发展性评价指标，其中规范性指标部分基本涵盖了国家有关教育法律法规、方针政策及全面实施素质教育的基本要求，包括了学校工作计划、队伍建设、日常管理、学生质量等指标，这是各个学校都必须做到的，是统一的“一把尺子”。同时，选择经验丰富的教育督导专家深入被评价的学校，与学校平等合作，共同研究制定学校“自主发展”评价指标体系，主要包括学校办学基础分析、教育理念、发展目标与思路、发展项目与措施、阶段性发展绩效、办学特色六项指标，用作评价学校自主发展指标的评价标准。在教育评价过程中，不仅用统一的“尺子”对规范性评价指标进行评价，而且用各自制定的“尺子”对发展性指标进行评价。这就在一定程度上避免了用“一把尺子”对不同类型、不同条件、不同发展水平的学校进行评价，有利于促进每一所学校的主动发展，体现教育评价的公平和公正。 2、坚持评价主体的多元化和评价过程的合作性。评价主体由教育评价专家不断拓展到教育行政部门、学校的干部、教师、学生、家长和社区居民等多主体。在发展性教育评价过程中，评价人员与学校干部、教师平等合作，共同研究制定自主发展评价指标体系，收集评价信息；学校干部与教师平等合作，共同开展自评工作；从每个评价要素的评价意见到综合评价等级和评价意见的初步确定都充分体现全体评价人员之间的平等合作，反复讨论和研究；评价意见的反馈过程也体现了评价人员与校长之间的平等合作，共同交流，达成共识，形成最终的评价结果。 3、建立了表彰奖励机制。对那些规范性指标达到优秀、发展性指标进展显著、综合等级达到优秀的学校进行表彰奖励。 （四）加强教育督导机构队伍建设，积极构建现代教育管理体系 北京市近年来大力加强教育督导机构队伍建设，不断理顺教育督导工作关系，积极构建“决策、执行、监督”相协调的现代教育管理体系，为推进全市教育均衡协调发展、全面实施素质教育做出了重要贡献。 1、教育督导机构队伍进一步健全。1987年北京市成立了教育局督学室，1996年成立了北京市人民政府教育督导室。北京市委市政府高度重视教育督导工作，多次做出重要指示，要求加强和改进教育督导工作。2007年市委市政府研究决定，分设市教委主任和市政府教育督导室主任。市人民政府教育督导室为正厅级行政机构，与北京市教委合署办公，督导室主任与市教委主任均为市委教育工委副书记。目前，市政府教育督导室设立了综合督导处、基础教育督导处、职业教育和成人教育督导处，核定编制12人，每年安排督导工作经费400万元，从而确保了教育督导工作分工明确、监督有力、执行到位。市政府教育督导室还聘请了兼职督学69人。各区县也进一步加强了教育督导机构和队伍建设。如西城区2006年开始独立设置督导室主任，督导室主任不再由教委主任兼任；2007年又增加了2名行政编制，目前共有行政编制8人，内设督政科和督学科，保障了教育督导工作的正常开展。各区县教育督导室专职督学总计88人，兼职督学331人，已经形成了一支数量充足、素质较高、结构合理的专业化督导队伍。 2、教育督导范围进一步延伸。根据北京市政府颁发的《北京市教育督导规定》和市政府办公厅转发的《关于进一步加强和改进教育督导和教育评价工作若干意见的通知》等文件规定，教育督导的范围主要是本市行政区域内的中等及中等以下各级各类教育及其有关工作，督导对象主要包括本级人民政府的有关部门、下级人民政府及其有关部门、中等及中等以下各级各类学校。2007年，市政府教育督导室依据《民办教育促进法》等教育法律法规，启动了对高等教育的督导工作，对高等职业院校和民办普通高校实行教育督导。北京市教育督导工作已经初步形成了以义务教育为主线，上延伸至高等教育，下延伸至幼儿教育，普职成三教统督，分层实施，全面推进的基本格局。 3、教育督导工作重点突出。一是坚持开展教育执法检查工作。从1995年开始，市政府教育督导室与市人大每年都要联合开展对区县政府、总公司、企业集团贯彻落实教育法律法规情况的督导检查，对推进依法治教，督促区县政府、行业集团履行法定职责起到了积极监督作用。二是开展对区县政府、教委、学校实施素质教育情况的督导评估。从1997年开始，北京市在全国率先建立了对区县政府、教委、学校实施素质教育“三位一体”的督导评估体制，依据修订的《素质教育评价方案》，对各级政府、教委、中小学、幼儿园和中等职业学校实施素质教育情况开展综合督导，并将督导结果作为评选教育先进区县的重要依据之一。三是启动北京市义务教育均衡发展状况督导评估工作。制定并印发了《北京市义务教育均衡发展状况督导评价方案》，对区县义务教育均衡发展状况进行督导评估，对初中建设工程和小学规范化建设进行督导检查，促进义务教育均衡发展。四是结合教育热点、难点工作，积极开展专项督导检查。如近几年来开展了“加强中小学体育工作确保学生每天一小时体育活动”的专项督查、职业学校德育工作专项督查等，促进了教育热点、难点问题的有效解决。 三、北京市教育工作的启示与思考 （一）要加强对教育工作的调研和决策，推动教育强省建设 当今世界，经济全球化深入发展，科技进步日新月异，知识越来越成为提高地区综合实力和区域竞争力的决定性因素，人才资源越来越成为推动经济社会发展的战略性资源，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突出。优先发展教育，是发挥区域人力资源优势、加快推进现代化进程的必然选择；也是促进社会公平正义，构建社会主义和谐社会的客观要求。2007年8月，湖南省委、省政府召开全省建设教育强省工作会议，明确提出要通过10年左右的努力，教育发展的主要指标位居全国前列。支撑和保障教育发展的指标达到全国平均水平，教育综合实力进入全国先进行列；基本形成完备的现代国民教育体系和终身教育体系，基本实现教育现代化，基本建成教育强省。建设教育强省是一项系统工程，也是一项艰巨任务，各级党委、政府必须加强领导，切实担负起组织、推动、保障的责任。一是要深入基层，开展调研。各级党委、人大、政府、政协要经常性地深入学校和各级各类教育机构，开展对区域教育资源配置、教师队伍建设、教育发展水平等方面的调查研究，及时了解教育热点难点问题，正确认识自身的教育发展优势和不足。二是要根据调研，科学决策。要在调研的基础上，根据区域教育发展的实际，研究制定贯彻落实教育强省工作的具体办法和实施规划，适时召开教育工作会议研究部署教育工作，及时解决教育发展中存在的问题。据了解，目前全省还有6个市未召开教育强市工作会议，要积极行动起来，尽快召开教育强市工作会议，部署推动教育强市建设。三是要提供保障，营造氛围。建立党委常委会和政府常务会议定期议教制度、教育工作目标管理责任制度、党政领导定点联系学校制度等，建立健全教育强省工作领导机制，为教育优先发展提供制度保障。要真正做到教育发展优先规划、教育投入优先安排、教师待遇优先落实、教育问题优先解决，形成党委高度重教、人大依法督教、政府依法兴教、政协献言促教、群众热心支教的良好社会氛围。 （二）要采取切实可行的措施和方法，促进义务教育均衡发展 省委、省政府《关于建设教育强省的决定》指出：“要实施义务教育均衡发展计划，巩固提高基础教育水平。”义务教育均衡发展是建设教育强省的基础工程，必须有一系列切实可行的措施和方法来推动。一是要加强统筹规划。各级政府要把推进区域义务教育均衡发展作为当前的一项紧迫任务，作为办人民满意教育的重要举措，摆上重要议事日程。要制定义务教育均衡发展的具体规划和义务教育办学条件基本标准，进一步加大合格学校的建设力度；统筹教师资源，实现区域内师资水平均衡；加快区域教育信息化建设，实现优质教育资源的共享。二是均衡发展要落实到每所学校、每个学生。义务教育均衡发展的根本是每所学校在办学条件、师资水平和教育质量方面的均衡。县级政府和教育行政部门的义务教育均衡发展实施规划要具体到每一所学校，优质学校要“锦上添花”，薄弱学校更要“雪中送炭”。要帮助每所学校找到生长点，制定发展规划，在达到基本办学条件和管理水平的基础上，实现特色发展。学校要加强校本研究，从实际出发，大胆定位，探索适合自身发展的办学模式、管理方式和教学形式，要面向每一个层次的学生，面向每一个学生，促进学生的学业水平和综合实践能力的全面发展。 （三）要改革教育评价方式，促进素质教育理念的贯彻落实 从北京市实施素质教育的经验来看，全面实施素质教育，必须改革教育评价方式，运用发展性和合作性的教育评价思想，坚持评价标准的多样化和评价主体的多元化，建立起更加合理、公正、公平、全面、科学的学校和学生评价体系。一是要运用发展性教育评价模式。发展性评价关注被评价者的个体差异，强调通过对被评价者发展状况的研究，正确地判断每个被评价者的不同特点及其发展潜力，为被评价者提出适合其发展的具体的有针对性地建议。对于学校和学生的评价，不但要看已有的基础和水平，更重要的是在已有的基础和水平上，要找到学校和学生的最近发展区和生长点，并制定计划、分步实施、主动发展。二是要开展合作性的教育评价。以往的教育评价，都是以教育评价专家为评价主体，学校和学生被动接受评估。合作性的教育评价，则要求评价主体不断拓展到学校的干部、教师、学生、家长和社区居民等多主体，以增强学校和学生的自我评价意识和主体责任意识。教育评价专家与学校的干部、教师、学生、家长、社区人员等多元评价主体进行平等地交流合作，采集评价信息，然后综合各方面的信息，形成评价意见。 （四）要加强教育督导机构建设，保障教育事业的持续健康发展 我省的教育督导工作在“督政”、“督学”等方面都创造了许多好的经验，一直处于全国的先进行列。2006年9月30日《湖南省教育督导条例》的颁布和建设教育强省战略的实施，赋予了教育督导部门更加繁重的任务。然而从我省教育督导的现状来看，教育督导的机构编制与其承担的任务很不相适应。北京市把教育督导作为督促各级党委政府认真履行教育职责、推进教育均衡发展和全面实施素质教育的重要举措和有力抓手，进一步理顺教育督导工作关系、加强教育督导机构队伍建设、拓展教育督导工作范围、依法依规开展督导评估，值得我们认真地学习、借鉴。一是要明确教育督导机构的级别及职责。要把教育督导机构与教育行政部门平级设置，作为各级政府行使教育督导职能的专门机构，纳入政府直属机构序列。要建立同级督政制度，各级政府教育督导机构对同级政府有关职能部门履行教育职责情况进行督导评估。要拓展教育督导的工作范围，适时启动对职业学校、民办学校和高等院校的督导评估。二是要完善教育督导部门的内设机构，增加教育督导机构的人员编制，以保障教育督导工作的正常开展。只有这样，才能确保教育督导具有一定的专业性、相对的独立性和执法的权威性，才能充分发挥教育督导在现代教育管理中的重要作用，保障教育事业的持续健康发展。 （原文刊载于《调查与研究》2008年8月15日第14期） |
